司法前沿 | 环境行政公益诉讼中不履行法定职责的司法判断标准探究

文 | 内蒙古自治区翁牛特旗人民法院 孙艳红

中国政法大学博士研究生 内蒙古自治区赤峰市中级人民法院 李哲

在环境行政公益诉讼中，行政机关是否构成不履行法定职责是相关各方争议较多的问题，也是司法审查的重点和难点。笔者通过对相关案例进行实证分析，认为争议主要表现为不同行政机关监管职责难作区分认定、未履行法定职责原因易遭差异对待，以及是否实质履行法定职责难以认定等方面。

不履行法定职责的审查意义及表现形态

关于何为不履行法定职责，在现行法律中没有清晰、确定的解释。笔者认为，不履行法定职责是指行政机关负有履行某项义务的法定职责而未履行，且没有法律规定或认可的理由。行政机关不履行法定职责在实践中有多种表现形态。在环境行政公益诉讼中，对不履行法定职责的审查，有利于法院对案件起诉条件进行判断，促进诉前程序与诉讼程序更好衔接。

（一）不履行法定职责的审查意义

第一，对不履行法定职责的审查，是诉前程序及诉讼程序的启动条件。诉前程序是提起行政公益诉讼的特别条件。2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院开展行政公益诉讼试点工作。试点期间，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，启动诉讼程序的条件主要有以下两项：一是拒不纠正违法行为或不履行法定职责；二是国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。2017年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定，行政机关“不作为”，致使国家利益或社会公共利益受到侵害，是检察机关启动诉前程序的原因之一。收到检察建议后，行政机关“不依法履行职责”，检察机关依法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）重申了将“不依法履行职责”作为诉讼程序的启动条件。笔者认为，《行政诉讼法》和《解释》将启动行政公益诉讼程序的条件进行了限缩，有利于避免法律适用者将公共利益仍处于受侵害状态作为起诉条件的绝对标准，而忽视对行政机关是否“不依法履行职责”的审查。

第二，对不履行法定职责的审查，是作出履行判决及确认违法判决的前提。所谓履行判决，是指人民法院审理认定被告具有不履行法定职责的情形，从而责令被告在一定期限内履行法定职责的判决形式。根据《行政诉讼法》第七十二条和《解释》第二十五条规定，被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行。此外，根据《解释》第二十四条规定，在行政公益诉讼案件的审理过程中，被告纠正违法行为或依法履行法定职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。

（二）不履行法定职责的表现形态

不履行法定职责的表现形态包括被告拒绝履行、不予答复、拖延履行义务或不完全履行法定职责。在环境行政公益诉讼中，不完全履行法定职责主要表现为行政机关已实施了一定的行为，但该行为未完全符合法律法规对其职责的规定，国家和社会公共利益因此受到侵害或未得到及时救济。在诉前程序中，极少有行政机关完全不采取补救措施。从最高人民法院和最高人民检察院公布的相关典型案例来看，行政机关拒绝履行、不予答复及拖延履行义务的情形在行政公益诉讼中出现较少且相对较易判断；行政机关不完全履行法定职责的情形在环境行政公益诉讼中更为典型，且认定难度更大。

不履行法定职责司法判断的实践困境

在已生效的环境行政公益诉讼案件中，人民法院在绝大多数情况下支持了人民检察院的全部诉讼请求。然而，这并不能代表司法实践中的判断标准已完全统一。笔者通过对相关案例的实证分析发现，当前不履行法定职责的司法判断仍面临不少难题。

（一）不同行政机关监管职责难作区分认定

检察机关起诉要求行政机关对行政相对人的违法行为履行环境监督管理职责类案件，是环境行政公益诉讼中的常见案件。因现阶段不同行政机关仍有职能交叉的情况出现，对同一领域违法行为的监督管理职责可能会涉及多个单位或部门。司法审查时，人民法院想要剥离其他行政机关的环境监管职责，区分认定被诉行政机关的环境监管职责及其项下义务较为困难。例如，对某矿山地质环境恢复治理具有监管职责的行政机关可能存在多个，当检察机关将某一行政机关列为被告时，人民法院较难区分其他行政机关应负的监管职责。

（二）未履行法定职责的原因易遭差异对待

司法实践中，对行政机关不履行或迟延履行法定职责的事实理由的合理性与专业性的考量存在差异。有些案件对行政机关在收到检察建议后迟延履行法定职责的合理性给予了充分的考虑。例如，某市人民检察院诉某市环保局不履行法定职责案，原告某市人民检察院向人民法院提出确认某市环保局未依法履行法定职责的行为违法的诉讼请求。法院经审理后认为，被告在履行法定职责的过程中，因受化冰期等多方面客观因素影响，在收到检察建议后一个月内未履行完毕职责，确属客观原因所致。最终，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。但是，也有部分案件对行政机关迟延履行法定职责的合理性考量不足。

（三）是否实质履行法定职责难以认定

负有法定职责的行政机关在法定期限内实行了相关行为，但所采用的手段未能实现履行法定职责的目的，是否应当被认定为不履行法定职责，司法审查难度较大。在司法实践中，有的案件对行政机关是否构成不履行法定职责的审查较为粗放。

另外，对被告行政机关履行法定职责的手段是否已用尽的判断，亦是司法审查的重要争议问题。例如，在某县人民检察院诉某县环保局行政不作为案中，公益诉讼人基于煤矿产生的污染使社会公共利益仍然处于受侵害状态而提起环境行政公益诉讼。被告则主张在长期的监管工作中，凡法律、法规所规定的程序和措施已用尽，目前生态恢复正在处理过程中。最终，人民法院判决责令被告继续履行法定职责。有的学者认为：“这些环境公益诉讼损害的原因，有些属于人民政府的职权范围（比如依法关闭该矿），有些超过行政权作用范围（比如矿山生态恢复缓慢），被告‘凡法律、法规所规定的程序及措施已用完’，其已依法履行法定职责。”

（四）不履行法定职责司法审查的困境

环境行政公益诉讼中，不履行法定职责司法审查困境由司法判断标准不统一造成。不履行法定职责判断标准反映了司法审查的强度。不履行法定职责的司法审查强度在传统行政诉讼案件中就存在差异，环境行政公益诉讼的案件特点又进一步增加了不履行法定职责的审查难度。

第一，我国环境法律体系涵盖多个法律部门，法律规范层次丰富、数量众多，但同时存在法律体系不够协调与周延、部分法律规范互相割裂和冲突等问题。环境行政执法职责由多个行政机关承担，易产生环境行政职能交叉的问题。另外，环境管理要遵守自然科学、生态规律，专业程度较高，实施环境行政行为具有较大的裁量空间。

第二，行政机关履行环境监督管理职责的手段方式十分多样，但环境强制执法权有限，监管效果的实现常有赖于行政相对人的行为。因此，当行政机关履行法定职责的行为与行政相对人的相关联行为纠缠在一起时，更增加了不履行法定职责认定的复杂性。

第三，不履行法定职责在司法审查前已经过检察机关的审查判断，审查强度已体现出一定的标准。检察机关在公益诉讼中虽被称为“公益诉讼人”，但本质上仍应行使检察权，性质上属于法律监督，故不能完全排除对司法审查的影响。

不履行法定职责司法审查标准的统一思路

在环境行政公益诉讼中统一判断标准，有助于妥善处理尊重行政裁量、支持检察监督、维护司法权威及有效保护公共利益四个方面的关系。

长期以来，人民法院在审理传统行政不作为案件中，大体形成了以下三重审查标准：被告有无法定职责、履行法定职责有无现实可能，以及是否实质履行法定职责。这三重标准对于环境行政公益诉讼的审理同样具有适用价值。同时，需要明确公共利益仍受侵害不能必然认定行政机关不履行法定职责。此外，司法审查还应注重被诉行政机关的具体职责，履行法定职责是否受限于自然规律和资源条件、履职程序、合理期限，以及履职手段是否已用尽等方面，以统一判断标准。

（一）审查有无法定职责

行政机关是否具有法定职责是审查不履行法定职责案件的第一步。行政机关法定义务的来源不局限于法律、行政法规和部门规章，还包括司法解释、行政协议及行政机关先行行为等。

在依据法律法规等初步明确行政机关具有相应法定职责的情况下，建议结合案件的具体情形，进一步对行政机关履行法定职责的方式和手段作出清晰的认定。行政机关履行法定职责的方式和手段是后续审查其法定职责有无现实可能及是否实质履行法定职责的基础。如果这一环节仅作出概括式认定，则下一步的审查就可能会遇到阻碍。通常情况下，法律对行政机关法定职责的规定往往比较概括。因此，人民法院可根据法律条文的概括性指引，寻找相应的法规、规章、上级命令、行业规定等文件中的具体规定。

（二）审查履行法定职责有无现实可能

确定行政机关具有特定的法定职责后，就需要综合考量法律规定、行政执法能力、客观条件等因素，对行政机关履行法定职责有无现实可能作出合乎个案情况的科学判断。这一审查环节体现的是人民法院对行政机关专业判断的尊重，在环境行政公益诉讼案件中不可或缺。

诉讼法上的“判断基准时”，是指人民法院应当基于哪一时间节点的法律和事实对行政机关的职责或义务进行司法审查。笔者认为，如果作出履行判决，应以“裁判时”作为诉讼法上的“判断基准时”；如果作出确认违法判决，则应以“拒绝履行时”或“履行职责期限届满时”，即“行政行为时”作为诉讼法上的判断基准时。

笔者建议，审查履行法定职责有无现实可能至少应考量以下因素：第一，未履行法定职责是否受限于自然规律和资源条件。例如，代履行复垦或补种需要适当的气候条件，履行验收职责也需要尊重客观规律。第二，未履行法定职责是否因处于某个法定程序中。行政相对人不履行行政处罚或行政命令，行政机关强制执行或申请法院强制执行，都应遵守特定程序。第三，迟延履行法定职责是否在合理的期限内。这是因为绝大多数法定程序的履行都有明确的期限规定，且行政机关对行政相对人环境违法行为的预见、发现，以及启动相关程序都需要一定的时间。第四，未履行法定职责是否符合经验做法。人民法院要考量不同行政机关履行法定职责的先后顺序安排、职能交叉的行政机关之间长期保持的分工配合等。

（三）审查是否实质履行法定职责

是否实质履行法定职责，涉及对行政机关履行法定职责结果、过程及内容的三重判断。行政环境公益诉讼旨在维护国家和社会公共利益，履行法定职责的结果对判断行政机关是否实质履行法定职责具有重要影响。但应特别明确的是，公共利益仍受侵害不能必然认定行政机关不完全履行法定职责，应从行政机关履行法定职责的过程和方式上深入个案进行审查判断。

从司法实践来看，侵犯公民基本权利的程度会影响不履行法定职责的司法审查强度，二者呈正相关关系。环境行政公益诉讼中，人民法院同样需要先对公共利益受到侵害的程度进行认定，再根据公共利益受到侵害的程度选择不同的司法审查强度。这既符合司法审判规律，也有利于实质监督行政机关依法行政。公共利益受到侵害程度的判断具有主观性和专业性，在相关法律中寻找对违法行为后果严重程度的规定，并参照环境评估鉴定意见，有利于增加裁量结论的客观性。如果行政机关履行法定职责过程符合法定程序，所采用的手段方式在自由裁量权范围内，即便公共利益仍处于受侵害状态，也不宜认定行政机关构成不履行法定职责。

笔者认为，只有在下列情形下，才可认定行政机关构成不履行法定的监督管理职责：其一，行政机关长期、反复采取一定手段履行监督管理职责，但没有达到履行法定职责的目的，环境公共利益仍遭侵害；在有其他手段可采取而未采取，或应由其他行政机关履行法定职责却未告知。其二，法律对行政机关代替履行的职责有明确规定或行政相对人侵害环境公共利益重大且具有恢复紧迫性，行政相对人因客观因素履行不能，行政机关未及时代行政相对人履行。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2022年第10期

中国审判新闻半月刊·总第296期

编辑/孙敏 实习编辑/庄罗晨