颜昌武 | 以放权赋能改革破解基层治理困境

基层治理受到权责失衡、人少事多、钱少事多和形式主义蔓延等困扰。向基层放权，是为了给基层赋能，让基层有意愿有资源有能力有时间为民众服务。放权不是一放了之，也不是放任自由，而是要放管结合，既严守有限政府的边界，又发挥有为政府的能动性。暨南大学公共管理学院颜昌武教授在《人民论坛》杂志撰文指出，要更好地破解基层治理困境，就要理顺纵向政府间权责关系，明晰基层权责清单；扩大基层用人权，优化人力资源配置；赋予基层以制度化的财源，使之具备履行公共服务职能所必需的财力；规范上级督查考核权，释放基层工作活力。

“九层之台，起于累土。”打造现代化的基层治理新格局，是推进国家治理现代化的重要一环。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“向基层放权赋能”。当前，中央不断推出新举措，加大向基层放权赋能的力度。在向基层放权赋能的实践不断深入的背景下，本文聚焦“放什么”“怎么放”等议题，探讨如何通过放权赋能改革推进基层治理现代化。

基层治理面临哪些困境

基层治理应当以增进民众福祉为出发点和落脚点，以满足民众的实际关切为抓手，自觉夯实国家治理的基石。但在一些地方，基层工作仍然难以围绕民众需求开展回应性和前瞻性治理。基层的这种工作状态，源于其所面临的多重治理困境。

一是权小责大易“背锅”。权责适配是政府运行的基本原则，但在“上下对口、左右对齐”的职责同构体系和“一级抓一级，层层抓落实”的压力型体制背景下，处于权力末梢的基层政府常常面临权小责大、自主性匮乏的困扰。纵向政府间职能重叠，权责共担，事权与事责缺乏明晰的边界。基层作为“守土有责”的直接主体，其责任是最为清晰可见的，因而上级职能部门很容易以“属地管理”之名将任务分解下达。事责层层下沉，事权层层截留，基层成为事实上的直接责任人，但常因缺乏相应的事权而无所适从。

二是人少事多负担重。财政供养人员的只减不增，与基层工作任务的只增不减，构成基层治理中的一对突出矛盾。人手少，任务重，加班加点遂成为基层工作常态。基层负担重，首先是因为社会事务越来越繁杂，公众对政府的期待和要求与日俱增。其次，各种事务顺着压力传导机制最终传导到基层。最后，出于对资源竞争、晋升激励和积极避责等因素的考量，基层政府通常会主动加码。

三是事多钱少缺财源。在现行财政体制中，基层政府并不是完全意义上的一级财政。面临财权上收、事权下沉的双重挤压，基层用于提供公共产品与服务的财力更显得“捉襟见肘”，“保运转”由此成为一些地区基层政府的首要任务。

四是形式主义禁绝难。面对任务超载和资源匮乏的双重难题，部分基层政府难以完成工作任务，只好“实功虚做”“脱实向虚”，滋生出各种形式主义的应对方式。形式主义不仅使基层疲惫不堪，也很难让民众真正满意。

向基层放权赋能：放什么权、赋什么能

向基层放权，涉及到几个具体问题：第一，放给谁？第二，放什么？第三，怎么放？第一个问题似乎不言自明，但何谓基层，尚需细加考究。基层不只是一个行政层级的概念，更是一个治理界面的概念，是国家、市场与社会在基层交互的场域。从这个意义来讲，向基层放权，至少包括两个层面的内涵：一是在政府系统内，向基层政府放权，即由省市县三级地方政府向乡镇（街道）放权，推动治理重心下移；二是在政府系统外，由各级政府向市场和社会放权，减少政府对微观事务的控制与管理。要言之，向基层放权，意味着将村（居）委、社会组织和市场主体都纳入基层治理体系的权责框架内，使市场和社会这两种治理机制与科层机制有机衔接，三者相互作用，共同促进基层治理水平的提升。

这里重点探讨如何向乡镇（街道）放权。向基层放权赋能：一是要理顺纵向政府间权责关系，明晰基层权责清单。基层政府贴近辖区民众，对民众的公共服务需求有更为清晰的了解，但在实际运作中，基层政府履行职能时往往缺少相应的事权，一定程度上束缚了基层工作的主动性和创造性。这就需要理顺纵向政府间事权关系，合理界定事权中的权责体系，落实权责清单制度，构建责权匹配的纵向职权体系。要加大基层政府在公共服务供给中的决策参与权，着力推进行政执法权重心下移、执法力量下沉基层，实现公共服务供给与群众需求的精准对接。

二是要扩大基层用人权，优化人力资源配置。基层的人力资源匮乏是制约基层治理水平的重要因素。向基层放权，首先就要赋予基层以适当的人事统筹权。针对基层编制资源不足的问题，在严控总量的前提下，进一步推进基层编制资源的有序增长和精准下沉，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制；在编制管理的框架内，对现有人员的分配，根据基层政府的基本职能和辖区公共事务的特点，实行动态优化配置；基层有权对下沉到辖区的上级部门工作人员的工作调度、人事考核和任免提出意见和建议。其次，盘活基层人事“存量”。要充实基层治理骨干力量，加强对基层治理人才的培养使用；要创新人事激励机制，将更多优秀人才留在基层；要建立规范的工资制度，确立合理的工资物价增长规则，并根据绩效考核实施年终奖金来提高基层工作人员收入水平，落实工作补贴政策；要健全社区工作者职业体系，探索将专职网格员纳入社区工作者管理。最后，激活基层人事“增量”。要在财力允许的条件下，采用市场化方式弹性引进人才；适时将优秀的基层工作人员和村（社区）书记纳入事业编制管理，形成对编外工作人员的有效激励。

三是要赋予基层以制度化的财源，使之具备履行公共服务职能所必需的财力。充足而稳定的财源是政府有效履行职能的重要前提，每级政府都应有稳定可持续的、与其事权相匹配的财源，基层也不例外。无论怎样改革，基层政权的运作都无法回避“钱从哪儿来”的问题。因而有必要通过放权赋能，赋予基层政府以更大的财政自主权。首先，要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明的方向，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”，在对地方主体税种进行补位的基础上，使基层能够拥有制度化的自有财源，确立起财源与事权相匹配的财力保障机制。其次，要在稳定税源的基础上，重新划分县乡两级政府支出责任，提升县乡财政事权和支出责任划分的法治化和规范化程度，特别是要扩大乡镇（街道）自主预算经费的比重。最后，要推进基层财务自主核算，优化基层资金管理方式，增强基层经费使用的灵活性和机动性，“让打酱油的钱可以买醋”。

四是要规范上级督查考核权，释放基层工作活力。如果说前面三项举措重在“放”，此项举措则重在“收”，即在向基层放权的同时，也要适当约束和管控上级政府的权力之手。当前困扰基层治理的一个重要问题就是“监督下乡”，上级的督查考核过多过频，基层不堪重负。有必要在尊重上级权威的同时，规范上级督查考核的权力。首先，要严格对督查考核的计划管理，确保省市县三级政府对基层的督查考核规范化、制度化。其次，要严格控制督查考核的总量和频次，规范基层考核中的“一票否决”、签订责任状、示范创建等事项。最后，要完善考核评价体系和激励办法，避免过度考核、形式化评价，全面推进以实绩为导向的考核，同时加强基层对上级机关的反向评议力度。总之，要让基层干部不仅对上负责，更要腾出时间、沉下心来解决民众实际问题。

警惕放权赋能改革中可能存在的误区

改革开放以来，中央推行以“放权让利”为核心的体制改革，有力地推动了经济发展和社会进步。近年来，有的地方暴露出系统性的行政惰性，有的地方治理乱象丛生，有人认为是放权出现了问题，主张把权力重新收回来。但究其根本，问题不在放权，而在放权没放到位，或者放而不管，比如少数部门和地方在“放管服”改革中做虚文章、设隐门槛、造中梗阻，直接影响了放权的成效。放权赋能改革是为了更好地增强体制的弹性，赋予基层以更大的机制创新的空间，保护基层干事创业的积极性，让基层更好地为辖区民众服务。为了实现这个目的，必须警惕如下几种可能的误区。

误区一：放权就是让上级甩包袱。放权意味着上级政府要赋予基层更多的自主性，但对上级而言，放权不等于放责。基层对权力的运用是否依法依规、是否贯彻中央精神、是否增进了治理效能，都应当是上级政府密切关注的事项。放权之后，上级政府更应担当作为，既要加强对基层治理行为的指导和监督，也要及时为基层提供帮助、分忧解难，确保放权改革取得实效。但在实践中，有的上级部门以治理重心下移为名，把本应由自身承担的责任“下放”给基层，自身则保留对基层“念紧箍咒”的权力，使放权演变成“推责”。这种“甩包袱”式放权，既让基层苦不堪言，也使基层力不从心，加剧了权责失衡困局，有悖放权赋能改革的初衷。

误区二：放权就是让基层“任性”用权。放权赋能改革彰显了基层政府在基层治理中的突出作用。对基层政府及其工作人员来说，放权意味着拥有了更多的自主权。但是，放权不是让基层想干什么就干什么。有的地方在推行治理重心下沉后，基层获得了更大的权力，却给个别基层干部胡作非为提供了肆无忌惮的底气。他们自以为大权在握，无论是落实惠民政策，还是开展行政执法，都是凭交情、看心情，为所欲为。放权是为了更好地“用权”，为了发挥权力的最佳效能，为辖区群众提供更好的服务，因而放权必须是一种权责对等的制度安排，在赋予基层更大权限的同时，强调基层必须承担起更多的主体责任。对基层干部来说，手中的权力大了，更应对权力心存敬畏，切实做到严以用权、用权为民。

误区三：放权就是让市场与社会放任自由。政府不是万能的，也会遭遇“政府失灵”的挑战，因而，放权赋能的一个题中应有之义，就是放权给市场，放权给社会，把市场和社会该管的、能管的交给市场和社会。但是，放权并不意味着政府当甩手掌柜，也不意味着社会和市场可以任意作为，而是要恰当地处理好政府、市场与社会的关系，最大限度地发挥市场和社会的积极性和创造性，使市场有效率，让社会有活力，同时更好发挥政府作用。在社会主义市场经济条件下，政府不只是有限政府，更应该是有为政府。放权的过程也是监管不断强化的过程，只有做到放管结合，把该放的权放到位，把该管的事管起来，放出效率、放出活力，管出秩序、管出公平，才能营造人人有责、人人尽责、人人享有的基层善治新格局。

来源 |《人民论坛》杂志2022年5月下

原文标题 | 以放权赋能改革破解基层治理困境

作者 | 暨南大学公共管理学院教授、博导 颜昌武

新媒体编辑 | 程静静

原文责编 | 李丹妮

美编 | 王梦雅

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