研究｜城市更新和建筑改造的政策考量

编者注：我国的城市更新政策，源于2013年中央城镇化工作会议要求和2015年中央城市工作会议的要求。中央城镇化工作会议就提出，城市有许多历史记忆，特别是一些历史悠久的老城区，不能因为浮躁无知而破坏。我国当前更新与改造制度不完善，技术方法各方面也有很多的缺失。近年来，我国虽然相继推出了诸多城市更新相关政策，但不可否认的是，我们在既有建筑的改造上还有很长的路要走。

一、城市更新发展背景

2015年中央城市工作会议曾明确提出，要有序地实施城市的修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题。2017年，上海率先提出在城市建设中，从“拆、改、留”转变为“留、改、拆”。这样一个以保护为主的城市有机更新方式，当前已经成为我国城市更新和既有建筑改造的基本原则。2020年8月，我国推进完整社区建设，社区建设也成为国家关注的重点。当前我国现有的历史建筑有4.7万个，正在开展相关的试点工作，其核心就是对历史建筑进行应保尽保，能够对历史建筑挂牌、测绘建档。

二、城市更新行动

（一）防止大拆大建

从2019年报请中央经济工作会议，提出要将城市更新列为国家未来城市建设的方向，我国就开始研究起草关于城市更新的文件。目前城市更新的制度完善需适应的标准较为复杂，难以在短期内落实到位，为防止城市更新变形走样，提出了防止大拆大建的通知。通知明确了城市更新要控制大规模的拆除和增建，尊重老百姓的意愿，尽可能让城市居民按照自己的意愿留下来，就地居住。此外，在大拆大建中也应考虑留住城市的记忆，充分对待老建筑的价值，尽可能的保留改造利用。

（二）重点关注

一是关注保护自然资源环境。我国城市建设用地已经达到了11万平方公里，整个城乡建设用地已经超过了23万平方公里，在一定程度上已经能够满足我国城市人居环境建设的需要。城市要从外延扩张向内涵提质转变，满足人民美好生活的需要，促进人与自然和谐发展。

二是积累的城市病怎么进行治理。城市更新改造本身就是低碳绿色发展的需要，我们每一个老房子都存在能源消耗、资源环境消耗，我们怎么充分利用好，才是真正的实现低碳绿色发展。

三是认识到城市更新和建筑改造对于改善民生的重大意义。当前很多的旧小区，老建筑等已无法适应人们的居住需求，如何通过更新改造来解决问题，尤其是解决老百姓急难愁盼的问题，是城市更新实施行动的一个重要的目标。此外，我们也要看到城市更新和建筑改造对于经济发展的意义，城市更新和改造需要多方面的参与，不是简单的由政府包办进行更新。

（三）困难与挑战

当前我们对城市更新与改造的认识不足，对于老建筑、老小区、老城区的更新改造制度机制不适应，城市规划管理、工程建设审批、项目生成方式，社会参与途径等政策不清晰。此外，更新改造投资大，回收周期长，有些地方甚至收益还不是很明朗，缺少投资。

三、今后的政策思考

（一）更新改造的重要意义

第一，改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978到2020年，城镇化率从17.9%上升到63.89%，城市在国民经济社会发展中的地位越来越突出，城市建设带动了经济社会发展，成为现代化建设的重要引擎；第二，建筑是城市的重要要素构成，也是我们基本生活的载体，如何增强建筑的宜居和实用性是我们必然面对的问题；第三，从未来碳达峰和绿色发展角度来看，我们国家每年建筑房屋的开工达到20多亿平米，建筑一旦投入建成，将直接影响30年、50年甚至上百年。为什么城市建设和建筑的更新改造一定要走在绿色发展之前，就是因为今天建筑改造的水平和城市更新的质量，直接影响到2035年基本实现现代化和中华民族复兴的环境品质，所以要有更高的标准。

（二）更新改造的对象

实施城市更新行动，主要任务是顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，按照有机更新理念，优化城市空间结构和布局形态，完善公共服务、市政交通、生态安全等城市功能，推动城市开发建设方式从房地产为主的增量建设，转向以提升城市品质为主的存量提质改造和增量结构调整并重，推进城市高质量发展。现在很多城市的重点项目都是自上而下的，但随着城市工作思路的转变，我们要问计于民，按照老百姓的需求愿望，根据他们的急难愁办问题来生成项目，来确定到底要更新什么，改造什么。

（三）多方参与更新改造

城市更新和改造应是由城市的居民、业主、社会主体来共同推进，把握好政府、社会、市民这三个主体的关系，也就是科学把握市场与政府的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场和有为政府更好地结合。

总结

城市更新和建筑改造具有非常美好的前景，顺应了老百姓和城市发展的需求，但同时也面临很多的问题，需要不断地完善制度，加大政策的支持力度。城市更新和既有建筑的改造是一项长期的工作，要坚持以人民为中心的发展思想，久久为功，为人民创造更加幸福的美好城市生活。