北京城市副中心，如何规划公共空间

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前言

我国城镇化进入了高质量发展与现代化治理的新时代，规划设计行业正经历着从工程建设向空间治理的趋势性转变；公共空间作为社会资源配置、公私利益博弈和空间事务集中的糅合体，是聚焦规划治理能力提升的关键领域。

然而，传统规划模式在应对复杂系统的复杂问题时常常捉襟见肘，导致了规划事业转型发展的若干难点痛点。那么，超越公共空间认知与规划的单维局限，从社会生态多样性、创新驱动和政府职能改革等多维的深层视角厘清规划方法与治理思维之间的关联机理，并转化成可兼容可调适的技术方法，就尤为重要。

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城市治理的“空间性”

治理理论源自城市政体理论，核心在于合理导控各类城市发展要素，协调其在资源配置和收益分配过程中“政府—市场—社会”多元主体的责权利关系，从“效率优先、兼顾公平”走向“效率与公平并重”。空间，无疑是其中最重要的城市发展要素，因为“空间化”早已成为“城市社会”的生存基础。

1.1 城市社会的空间化生存

1.1.1 现代文明的空间转向

现代文明的发展特征是在世界范围内由农耕文明向城市文明转变，其本质是人类存在方式的重大变革，即空间化的“社会差异”彻底取代了时间化的“自然差异”在日常生活中的基础地位——M·福柯在《不同的空间正文与上下文》中指出，19世纪之前的西方思想史一直与时间相纠缠，人们普遍迷恋历史、关注发展，空间成为时间的附庸；20世纪则预示着一个“空间时代”的到来，因为我们所经历和感知的已不再是一个传统意义上由时间长期演化而成的物质存在，而更可能是一个个不同的空间交互缠绕而成的网络——空间最终比时间重要，因为伴随着时间的钟表化、物理化和迅猛的城镇化进程，人类的生存状态和生活方式与空间的关系远比与时间的关系更加紧密。空间化的城市生活毋庸置疑地成为了绝对主导的生活形态，城市的不断兴建实质上是对空间观念、社会关系和权力运作的再生产。因此，W·苏贾将“空间性”视为与“社会性”和“历史性”等重并置的社会分析维度；D·哈维认为社会权力来自于空间及空间的生产；福柯更直言权力的空间化趋势，即空间成为权力运作的重要媒介和权力实践的重要机制，学校、医院、监狱和办公室等日常空间形制皆如是[1];F·詹姆逊进而概括，后现代文化就是空间的文化。

1.1.2 资本增殖的空间化逻辑

当20世纪末的哲学与社会学领域完成了前所未有的“空间转向”,人们清楚地意识到，空间不再是附属于经济、社会、文化的被动载体，而是一种最基础又最顶级的社会产品，被各种利益集团谋划角逐，既是手段也是目标。尤其是资本空间化的隐性操作，经由私属化与同质化的空间生产模式，广泛复制出大量的抽象空间(如银行、商务中心、小区、写字楼、交通基础设施和机场等组成的巨大网络),为的是固化空间中的社会关系，使之持续服务于资本扩张和利润增长——诚如H·列斐伏尔所言，资本主义正是通过控制空间、并不断地生产空间关系来制造利润，才存活到20世纪；在资本主义制度下，空间总是沿着有利于资本主义发展的轨迹被生产出来，即城市空间的构造途径是由进一步推进资本主义发展的目标所决定的[1]。全球化背景下，资本又凭借消费主义和技术迭代，大肆贩卖其标准化的空间经济，并推动时尚与符号的流行以暗中操控日常生活；也就是说，“对于空间的征服与整合，已经成为消费主义赖以维持的主要手段。在社会生活的多样性和差异性受到普遍压抑时，消费主义开启了‘全球性空间’生产的可能性。最终，对差异性和个体性的普遍压抑转化成了日常生活的社会基础。消费主义的逻辑不仅成为社会运用空间的逻辑，而且也成为了主宰日常生活的文化逻辑”。资本的空间化，具有(规模)繁殖和(文化)殖民的双重含义，空间在其中的根基性价值不宣自彰。因此，城市治理必须树立和强化空间意识，依托空间媒材传导和巩固社会价值准则、战略构想、权利规制及可能生活；空间治理成了城市治理的核心要务，而公共领域是重中之重。

1.2 公共空间作为治理核心

公共空间是城市的精华所在。作为图底关系中的广域本底，它涵盖了最丰富的空间类型(街道、滨水、公园、广场、公建等)和感知要素(城市家具、植被水体、公共艺术、建筑立面等),最直观地展现着城市品质与特色。同时，公共空间触及社会生活的方方面面，是融合多维社交价值的复杂场域，直接影响并形塑着社会结构。公共空间还是城市文化的发生器，包括日常生活、大众文化和节日性的宏大叙事，或微或著，共同建构积淀着一座城市的内涵和厚度。可以说，公共空间是一种巨大而潜在的社会资产且具有天然的治理属性。因此，历史上对于公共空间的意识形态化管治一直存在——无论是民主政体下的古希腊广场和神庙、还是奥斯曼出于统治考量的巴黎街道改造、抑或是当下倡导的开放街区，等等——并因时代需求的转变而不断演替，如议事广场变身为商业市集或露天剧场、皇家园林开放为遗址公园、生产性港口转型为生活性滨水区，又如巴塞罗那的波布雷诺“超级街区”计划……公共空间的多义性使其治理潜能得以无限延展。那么，在深入理解我国城市公共空间特征和模式、国内外公共空间规划原理和方法的基础上，将公共空间视作社会治理的核心资源与重要抓手、创建以公共空间治理为核心的现代城市治理体系，正是抵抗和修正资本异化、维护空间正义与规划公平的普适路径。

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公共空间治理的思维特征

公共空间治理是多元权责主体综合运用政策、技术和法律等多种可空间化方式配置公共资源、管理公共事务的一种社会治理形态与过程，兼具稳定性与革新性；其思维模式能够有效改良传统规划重物轻人、重控制轻引导、重方案轻实施等弊端，实现方法融合。

2.1 治理内涵的日常性与公正性

伽达默尔把社会生活分为日常性与节日性，前者构成了社会组织和文化体验的基础，后者则是城市精神和纪念性的集中投射且渐趋日常化。特别是近20年，除了图书馆、博物馆等固定的公共建筑之外，越来越多的主题事件通过主动介入城市开敞空间，将科学、艺术、哲学等创造性内容重新引入日常情境，完成了空间与生活的无缝衔接——如世界各地的艺术展、双年展和设计周，它们大多直接依附于既有公共空间，人们在其中消费精神产品的同时展开社会交往、培育人文氛围，继而重塑了空间的历史——公共空间因此成为一种再生触媒，吸引着文化、人才和产业等各类资源，驱动着城市的内涵式发展。正是因为日常生活与一切人类活动、社会关系、文化现象有着共同根基和深层关联，列斐伏尔才视其为生发一切创造性、差异性和哲学意义的肥沃土壤，是一个蕴藏着救赎与变革可能性的异质世界，并由此揭示出政治经济领域的宏观革新必须与日常生活领域的微观革命相结合，且应把改造日常放在首位；而资本也正是借助消费主义的全球化将日常生活变成异化的中心，来实现对“差异”的普遍压制和对人的全面宰制。因此，公共空间治理的首要内涵便是回归日常，修复生活原本的多样性与完整性，重建唯存于民间的内源性创新活力与审美旨趣——王澍称之为织体城市的“相似性差异”、日本立命馆大学的平尾和洋教授称之为“现象美学”、日常都市主义亦将其归入核心研究范畴——看似琐碎无序却极具原生质感和内在逻辑。

其次，公共空间治理须指向公正，即保障共享城市优质资源的机会平等——这是社会学与伦理学的永恒议题，哈维就认为应通过空间修复消除空间障碍，消弥空间在公民权利、社会资产和公共服务质量上的不对等——其空间化路径主要有两种：配置布局的均衡公平和建立开放机制。前者包括公共产品的体系架构、社区生活圈的合理分布、街道空间的服务组织、乃至废置空地或高架桥下消极空间的积极化改造等；后者旨在保有最大化的公共性，包括完全开放诸如滨水区和遗产区等优质空间资源、打开无需封闭的园区街区和大院、增加建筑近地空间的城市关联度与共享面、开放重要区域公共建筑的首层和屋顶空间等多个层次，并转化成政策规范加以引导，如《深圳市城市更新办法实施细则(2012)》提出的“贡献率”就是将公共利益的共享程度作为治理目标，对各项要素(公共设施、绿地和街道等)进行评估。这些举措能够系统梳理、整合和重组公共空间的多样品类，尤其是保护高权重资本空间中的公益部分。

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公共空间规划治理的模式转型与方法创新

北京城市副中心作为国家战略的首都两翼之一和国际一流和谐宜居之都示范区，在建成区与新建区各半的现状本底上积压着国内大城市公共空间的各种通病：总量不足、布局不均衡、私属化与同质化现象明显、复合利用率低等共性问题以及观念局限、部门壁垒和资本异化等深层制约因素，亟待治理。

3.1 回归本源的理念创新

3.1.1 回归以人为本

公共空间作为城市高质量发展的核心载体，其角色和意义正在发生从物到人、从分到合、从配角到主角的深刻转变。首先，本案提出由“重视物质空间环境改善”向“全面关注人的真实需求和生活方式”转变，使治理视角重回日常性的具体境域、使场所营造和设计创新从民生民用的现实土壤中生长出来而非外植空降。其次，从人的感知与使用出发，提出由“四线管控”向“整体化空间品质管控”转变，意在突破管理边界，对相邻过渡空间、周边建筑界面的功能与形态进行整体设计与统筹使用，并在设计中培育原生场所的社会性、历史性和精神性等高阶品质。

3.1.2 回归可持续发展

城市的可持续发展离不开创新与生态。本案提出众创时代的公共空间将由“城市建设的附属性产品”向“创新发展的核心性驱动要素”转变。“城市性”的要义在于通过空间化的社会交流与公共活动，激发人的创造性；因此，个体的创造力越来越依赖于人作为“公共存在”的社会学本质，这正是重建交往理性的基础。这使得公共空间不再是游离于用地红线之外、仅满足基本活动需求和环境美化要求的被动填充物，而是能够主动制造和汇聚创新资源、提升城市竞争力的决定性因素。最后是由“提供生活服务的配套设施”向“构建生态文明的主要媒介”转变，强调公共空间及其相关产业的生态意义与责任，使之成为引领绿色发展和新型城建模式的触媒或引擎。

3.2 集成统合的方法创新

3.2.1 协作导向的平台化工作方法

副中心约155km2、分成12个组团，由7家国内外顶级规划设计机构同步编制街区控规、城市设计和若干专项规划；而公共空间会与大部分规划产生交叠，使得本案必然要与各类规划、各个组团、各编制单位和各政府部门紧密衔接与协作，形成联合工作营。基于此，由我方搭建技术统筹平台，在统一理念、原则等价值共识的基础上展开系统重构，针对每一类公共空间制定治理思路、设计标准、管控要素和导控要求；同时选取有代表性的在地实例进行详细设计的打样示范,将管控要点转化为可指导实操的参照模板。这些内容由我方下发并协调各组团具体落实，再根据各组团的反馈信息予以整体把控，完成多轮沟通和调整，力求既有一定之规、又为各家预留设计弹性，最终建立起一种“体系化、平台化、标准化、要素化”的统合型工作方法与技术逻辑，以此聚合群体智慧、实现集成创新。

3.2.2 问题导向的精准化分类方法

公共空间的分类视角决定了接下来的治理方向与设计方法。本案引入并强化了人性体验的微观视角，从日常生活中“看”与“用”的现实问题出发，由量及质地全面梳理出22类治理内容——包括保育城区周边的生态基底、增加城市内部的公共空间总量、织补连通绿道网络、消极空间(如高架桥下空间和弃置的滨水硬岸等)的挖潜再利用、对封闭街区地块及重要功能区内公共建筑首层空间的破围开放、既有公共空间类型的综合提质、加强公共空间中社会文化活动的多样性与复合性、公共开放空间与文体设施的兼容耦合、强化公共空间的适老适幼性设计、以及提升轨道站点地下公共空间、地面(限时)无车区和重点地区空中连廊系统的便捷性与舒适性等——和6类空间发展导引。这一分类方法蕴涵着“公平共享、集约复合、绿色创新”的空间发展理念且同时融合了场所维度与治理维度，更接近民生和品质的真实需求。此外，为了使跨组团或各组团中必须重点管控的公共空间得以精准落位和实施，本案逐一划定各个重要公共空间的设计边界并编号，形成全要素明细图录，共计15类、600余个要素,以便于统筹工作的高效开展。

3.2.3 标准导向的体系化设计方法

标准体系是高质量城市空间的重要组成部分。基于上述规划框架，本案从整体架构和分类管控两个层面建立完整的设计标准体系。整体层面上，完善七级公共开放空间体系——分别是副中心与区域绿色空间的连接、骨架性公共开放空间、城市级公园绿地、各级滨水空间、各级街道空间、社区级公园绿地和小微绿地——并均衡布局，使得人均保有量达到32㎡、服务范围覆盖率达到97.3%。

同时针对各类的属性特点定制空间管控规则，并为基层与地方的自治共建留白。以加强公共空间的复合兼容为例，本案通过布局上耦合民生需求、用地上与文化体育和康体商业等功能复合开发并提高混合用地比例、空间上鼓励公服设施兼容利用并明确不同功能的兼容类型和标准、创建家园中心的“叠建9+X”模式等方式，提炼出配套设施、公共界面的灰空间、同一空间在不同时段的混合使用机制及指标等多项管控要素，为的是还原公共空间应有的多义性、增加空间异质性与交流密度，使公共空间升级为创新场域。

3.3 上下联动的机制创新

3.3.1 破界耦合的政策探索

富有成效的空间治理离不开技术与政策的捆绑联动。因此，本案针对若干行政分治领域，尝试破界耦合的政策与机制创新。以耦合公园用地与体育用地为例，技术层面在符合体育专项规划的前提下，制定了公园中不同级别和规模的体育设施与场地的配置标准和设计要求——如规定10hm2以上的城市级公园中须配置篮球场3个、羽毛球场4个、11人制足球场1个、5人制足球场2个、冰场2个，健身器材区不小于0.5hm2、体育设施面积占比不小于7%;1-5hm2的社区级公园中须配置篮球场2个、羽毛球场2个、乒乓球台8个，健身器材区不小于300m2、儿童活动区不小于150m2;等等，不一而足。同时向相应主管部门提出突破部门划分的建议，增加大中型绿地与文体设施、市政设施、商业设施及交通设施的功能混合度，营造特色多样的主题公园。流程保障方面，提出将公共空间的管控要求纳入建设项目综合实施方案及其审批程序，从各环节确保规划落地。

3.3.2 共建统管的实施路径

实施机制主要包括实施主体和实施路径。规划伊始便由北投及随后成立的通投公司共同作为平台公司，吸引社会资本担负起副中心各组团中心与家园中心的建设实施；在此基础上，本案全面梳理了各类公服设施与公共空间的管理运营机制，以三级管控区划为依据探索不同类型的统管模式和调动各方力量积极参与的共建模式。规划团队亦全程跟进。

3.4 多维实践的应用创新

3.4.1 贯穿副中心规建管运全过程

本次规划的导控要点在同步编制的《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年—2035年)》及各组团城市设计中得到充分落实，主体内容被纳入法定规划。同时，本案成果已录入副中心规建管三维智慧信息平台，基于统一的空间网格，对现状和各类公共空间规划设计项目进行智能比对校核与信息动态更新，为公共空间的全生命周期治理奠定数字化基础。本案成果还是整合和指导后续公共空间类专题导则的基本依据，如笔者团队已编制完成的副中心文化旅游区公共空间专项研究，作为本案在组团深化阶段的工作延续。

3.4.2 推动各类公共空间营造实践

在本案指导下，后续深化工作渐次确定了副中心老城区城市双修与更新规划中公共开放空间的近期重点项目实施计划,建立起副中心精品公共空间的试点项目库并进一步完善其实施细则。此外，六环路高线公园、设施服务环的地面部分及运河商务区、张家湾设计小镇和南大街历史街区等多个片区的一系列公共空间试点工程正在有序实施；其中，作为副中心核心区的“城市绿心”中央森林公园和起步区的三大文化建筑已基本建成并开园，成为生态文明时代的营城典范。社区层面已建成果园路背街小巷改造提升等民生工程，取得了良好的社会效应。

3.4.3 同类经验的纵深传导与升维

公共空间治理具有地缘经验的可累积性与可传导性。基于本案，笔者团队又完成了北京城市公共空间发展纲要的研究课题，从顶层设计与公共政策的更高维度探究公共空间的可持续发展之道，进而把副中心实践中的创新性内容转化、升维成战略性的技术纲领和地方标准而推广至北京市全域，在更大范围内促成中国特色的公共空间复兴运动。此后进一步编制了副中心公共艺术空间系统规划，从艺术化审美治理的更深层次推进公共空间的高质量发展。

资料来源：杨超，城市治理视角下的公共空间规划模式与方法探索——以北京城市副中心为例，城市发展研究. 2022,29(04)