行政区划改革，谁能抓住大机遇？

6月22日，中央深改委会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》等重要文件。

谈到行政区划改革时，会议强调：

党的十八大以来，全国行政区划设置和调整工作总体稳慎有序推进。
要加强党中央对行政区划工作的集中统一领导，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策。
要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路，提升行政区划的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。
要把历史文化传承保护放在更重要位置，深入研究行政区划设置历史经验，稳慎对待行政区划更名，不随意更改老地名。
要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。
要完善行政区划调整标准体系，加强行政区划调整同相关政策、规划、标准的协调衔接，依法加强行政区划管理。

众所周知，行政区划调整对于区域经济发展的影响极大，历来都是热门话题。

会议虽然强调了“稳慎有序推进”的原则，但是既然《意见》已经审议通过，就意味着新一轮的行政区划改革已经蓄势待发。

改革开放以来行政区划都有哪些调整？

改革开放以来，为了适应经济发展，国家在行政区划设置和调整上的动作不断。

首先是省级层面，增设海南省、重庆直辖市，以及香港、澳门特别行政区。

海南以前只是广东下面的一个地区。1988年成设立海南省的同时，也成立了海南经济特区。

当时是希望把此前成立的四个经济特区的先进经验，复制到海南这个更大的区域中，创造更大的发展奇迹。

而重庆直辖市的诞生，主要是为了统筹管理三峡工程，解决相关的移民、扶贫工作。

最初的构想是建立“三峡特区”，后来又改为“三峡省”，最终才确定为重庆直辖市。

重庆成为直辖市后，不仅服务于三峡工程，还被赋予了加快西部大开发和缓解四川行政压力的重任。从效果上看，堪称一招妙棋。

香港、澳门两个特别行政区的设立，则是中国推进统一大业过程中的两座历史丰碑。

然后是省以下层面，设立多个经济特区、国家级新区，成立了一批地级市。

中国一共设立了7个经济特区。除了海南，更早的是深圳、珠海、汕头、厦门，其中深圳、厦门还升格为副省级城市、计划单列市。

2021年，国家又批准了新疆喀什、新疆霍尔果斯这两座内陆城市设立为经济特区。

包括浦东新区、滨海新区、雄安新区在内的19个国家级新区，承担着国家重大发展和改革开放战略任务，行政级别一般是副省级。

改革开放后成立的地级市很多，比如：东莞、中山、泉州、温州、海东、日喀则等，多数是通过“地市合并”和“县（市）升格”而来的。

此外，通过“撤县建市”“撤县设区”来扩大城市发展空间的行政规划调整，就更多了。

10年来，全国一共撤销了140多个县，相应地增加了120多个市辖区、10多个县级市。

以北上广深为代表的一众城市，已经率先进入了“无县时代”。

从县变成县级市，虽然行政级别没变，但县级市已经迈入了“城市”序列，与县的农业管理模式有一定区别，实质上也是城市扩张的一部分。

未来会有哪些新调整？

《意见》指出，行政区划要“同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应”。

归根结底，还是要与时俱进。

过去的几十年里，中国经历了史无前例的大规模城镇化，不少城市的人口都膨胀了数倍。

东南沿海地区人口急剧增长，比如广东的常住人口，从1982年的5930万，增长到了2020年的1.26亿，一举跃升为全国人口第一省。

同时，东北、西北出现了不同规模的人口流失。

人口格局发生巨变，行政区划也应该随之进行相应的调整，才能与经济社会发展相适应。

撤县设区则更为直接，可以带动城区面积和城区人口规模扩大，这些重要指标在城镇建设用地等方面，有着关键性意义。

2020年7月，中科院院刊发布了一份名为《“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨》的研究报告。

尽管这只是一片学术论文，但其中的观点还是引发了广泛讨论。

一是积极培育全球中心城市。优化整合北京、广州行政区划设置，适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。

二是设立直辖市，缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。配合“一带一路”倡议和城市群战略，支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市。

站在构建全国统一大市场的角度，顺应人口流动的趋势，才能真正发挥14亿人的规模效应。

所以，北上广深这样的超大特大城市，在行政规划上的进一步扩容，应该是必然趋势。

此外，有些面积过小的城市也应该扩容。

比如厦门，面积只有1700km²，仅为省会福州的1/7。作为一个副省级城市确实太小了，在发展空间上受到的制约非常大。

值得注意的是，过去10年，全国有5座城市通过合并周边地市完成了大扩容。

从合肥与芜湖、马鞍山三分巢湖开始，成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜、长春代管公主岭，5座城市完成了空前扩张。

合并之后，无论是城市面积、人口，还是经济总量，都得到了立竿见影的成长。

所以，其他城市也不乏合并扩张的冲动。

这几年，深圳合并莞惠、武汉合并鄂州、宁波合并舟山之类的说法不绝于耳，但最终都未能付诸行动。

另外，一些城市升格为直辖市的可能性，还是存在的。

增设直辖市，不仅有利于这些中心城市摆脱行政上的束缚，获得更大的自主发展空间，对于区域经济的协调发展也有着重要战略意义。

不过，直辖市的设立不仅要考虑经济总量，还要考量政治管理与社会发展，还要考量区位、对区域的辐射和影响等因素。

综合来看，目前可能性最大的还是深圳，深圳直辖对大湾区的发展有很大的推动作用。

但是，相比于通过提升行政级别来打破壁垒的漫长旅程，针对“要素流动易受行政区划制约”的问题进行改革，或许更为直接，也更实际。

2022年1月6日，国务院办公厅印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》。

要素的内涵极为丰富，包括土地、劳动力、资本、技术、数据、环境，6块大“蛋糕”。

一旦入选试点，城市竞争力将大大提升——这将推动城镇化发展，为都市圈、核心城市带来极大利好，也将促进欠发达地区更快“融圈”。

从做增量到优存量

城市发展迎来“腾挪”时代

行政区划是国家为了便于行政管理而分级划分的区域，随着经济社会发展进行相应调整，是非常有必要的。

不过，既然强调了“稳慎有序推进”的原则，涉及省级层面的调整，必定会慎之又慎。

就像重庆直辖市的诞生，从提出构想到正式设立，中间足足酝酿了13年的时间。

大象难起舞，船小好调头。

在行政区划上“做增量”的大改革，牵一发而动全身，必须循序渐进，扎稳基础才能启动。

“增量”难做，那就想办法“盘活存量”。

2021年4月9日，经国务院批复同意，杭州撤销上城区、江干区，设立新的上城区；撤销下城区、拱墅区，设立新的拱墅区；撤销余杭区，设立新余杭区；设立临平区；设立钱塘区。

拆大区、合小区、功能区上升为行政区……杭州通过存量优化，为今后谋划出了发展空间。

一方面，合并中心城区面积过小的行政区，拆分面积过大、横跨城市的行政区；

另一方面，通过存量优化实现了行政区划和城市功能的适配，比如明确了余杭区未来科技区的功能定位。

此外，钱塘新区从功能区升级为行政区，促进了生产、生活、生态合理布局，也传承了从西湖时代到钱江时代“跨江、拥江”的发展路线。

结合国家新型城镇化的新要求，超大特大城市中心城区需要减负，提高承载能力。

减负的主要方式是将生产要素、产业向外围辖区转移，促进外围辖区的城乡融合发展。

当然，这也要求外围辖区必须要找到足够的产业支撑，提供足够的就业机会，相应的基础设施和公共服务配套也要跟上。

这样一来，中心城区的压力会有所减小，通过功能疏解和人口产业转移，外围辖区的承载能力也会得到提升。

如此循序渐进下去，相邻的城市（或者区县）首先从交通、产业、文化等方面连通、融合在一起，突破行政边界的束缚。

这时再进行相应的行政区划调整，就是一种水到渠成，而不是“政策决定成败，规划造就未来”的唯意志论。

改革和创新不是“计划”出来的，正如《意见》提出的，行政区划调整要服务、服从于国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要。

这不只需要通过顶层设计来实现，更需要各地在有限的空间中腾挪，探索出有效路径。