明确集体经济组织成员认定标准 确认土地承包权的物权性质

　　3月8日,四川省达州万源市石塘镇八龙茶旅融合中心,茶农在茶豆套种园区田间劳作。　新华社发

　　6月1日,贵州省毕节市黔西市新仁乡化屋村村民在苗绣车间内制作苗绣。　新华社发

　　数十年来,农村妇女因出嫁、离婚、再婚和丧偶等原因丧失土地权益的现象时常发生,事件的焦点在于:在男娶女嫁的传统婚居状态下,妇女的户口、居所等因素发生变化时,该如何认定她们的农村集体经济组织成员身份?

　　如今,保障农村妇女土地权益的工作迎来“立法时刻”。近期,妇女权益保障法草案规定,妇女在农村集体经济组织成员身份确认享有与男子平等的权利,二审稿也已完成公开征求意见。

　　更值得关注的是,今年,农村集体经济组织法被列入全国人大常委会的立法计划中。各界期盼此次立法能对农村集体经济组织成员身份的认定作出详细界定,避免因为只有原则性规定,最终导致裁夺权被一些剥夺出嫁女土地权益的村规民约所左右,形成多数人对少数人的权益侵犯。

　　认定不易

　　农村妇女推动废除违法条例　但仍无法被认定集体经济组织成员

　　“村规民约”出嫁女不能申请宅基地

　　浙江东阳市江北街道上卢社区泉塘村的任雪萍一直关注着今年妇保法的修订,她期待相关立法能得到完善和落实,满足她许久以来的心愿,像村里的男性一样,审批到宅基地,在生长的村庄有一个安身立命的栖所。

　　任雪萍说,她的丈夫是上门女婿,2013年结婚后两人一直在浙江生活。她想独自立户,把丈夫的户口迁到村子里。但村委会告诉她,由于她家里还有个弟弟,按照东阳市相关规定,儿子单独立户的家庭内,女儿不计入建房人口,无法立户,也批不到宅基地。目前,丈夫的户口还在甘肃,但由于入赘,他在原住村无房也无宅基地。

　　上述的“东阳市相关规定”,指的是《东阳市土地管理实施细则》(以下简称《细则》)的第39条,内容还包括“年龄为22虚岁以上的儿子可以单独立户,可以申请100平米的宅基地；没有儿子的家庭当中,只能允许一个女儿申请。”

　　在任雪萍看来,第39条是性别歧视的一种体现,违反宪法、妇女权益保障法等,妇女权益保障法明确规定,批准宅基地时妇女和男子享有平等权利,任何人不得侵害妇女的合法权益。

　　于是,2016年11月,她向东阳市法制办、浙江省法制办等单位提出申请,要求审查《细则》第39是否具有合法性。2017年6月,浙江省法制办监办、金华法制办认定第39条内容违法。一个月后,东阳市政府将原第39条修改为:立户标准,由村民委员会制定。

　　任雪萍一度感到振奋。“但是当我再次找到村委时却被告知,因为家中有个男丁,所以我还是不能立户。一切又回到了原点。”任雪萍说。

　　5月20日,该村的村支书告诉南都记者,按照该村几十年的村规民约,出嫁女没有村集体经济成员资格,不能申请宅基地。

　　法院不受理涉及集体经济组织成员认定案件

　　任雪萍说,自己的户口一直都在本村且履行相应义务,按规定应该是本村集体经济组织的成员。2017年7月,她通过申请政府信息公开,拿到一份《社员名册》,发现自己和女儿的名字赫然在列,但村委会却表示,实际执行时并不是按照这份名单。

　　2018年2月,任雪萍向东阳市法院起诉,请求判令江北街道上卢社区居委会安排独立建房的宅基地并享受集体经济组织的财产分配等权利。东阳市法院裁定称,涉及经济合作社成员资格的认定问题,不属于法院民事诉讼的受案范围,因此不予受理。实际上,法院不受理涉及集体经济组织成员认定案件的现象并不罕见。

　　2017年,安徽农业大学法学教授江晓华梳理372份各级法院裁判文书发现,整体来看,如果当事人仅仅提出成员资格认定的诉求,法院基本达成不予受理的共识。有的法院认为这一事由应由当地政府或有关部门解决；有的认为成员资格认定属于村民自治的范畴；还有的认为这一问题属于立法解决的问题,在相关法律规定尚不明确的情况下,不宜由法院通过民事案件予以处理。

　　2018年修改后的农村土地承包法规定:“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等,由法律、法规规定。”但确认农村集体经济组织成员身份的相关法律、法规至今仍未出台。

　　如何解决

　　各界基本达成共识　填补集体经济组织成员认定立法方面的空白

　　成员资格往往由村集体“多数”确定

　　任雪萍的境遇,从一个切面呈现出农村失地妇女可能面临的困境。

　　2016年,中共中央党校教授李慧英曾与课题组在湖北、安徽、广西的6个县收回1508份调查问卷,结果显示,84.45%的农嫁女及其家人在两个集体组织中均得不到成员资格与相应待遇,出现“两头空”的现象。

　　李慧英认为,这是传统文化观念和一系列政策交互作用的结果。从文化习俗来看,目前不少农村地区依然实行“从夫居”的婚姻习俗,这不仅是空间上的移动,而且意味着她们不再属于娘家村而属于婆家村的成员。

　　我国现行的土地政策是家庭联产承包制,土地所有权归集体所有,经营权按人口分配,以户为单位。1984年规定第一轮土地承包期为15年,1998年确定第二轮承包期延长至30年。2019年,中央发文要求第二轮承包到期后再延长30年,继续提倡“增人不增地,减人不减地”的原则。有不少研究者指出,以户为单位的家庭经营掩盖了农村妇女承包使用权被剥夺的事实,只有在离婚、丧偶、土地被征用等特殊情况下,农村妇女土地问题才会浮现。

　　李慧英表示,土地资源和集体资产收益由集体经济组织掌握,只有集体经济组织成员才能参与分配。然而,由于目前缺少对集体经济组织成员资格标准作规定的法律法规,成员资格往往由村集体“多数”确定,超过2/3以上村民代表的同意即可通过。在这种情况下,追求利益最大化的集体组织会尽可能排斥外嫁女。

　　今年将初审农村集体经济组织法

　　对于如何解决这一问题,各界基本达成共识:填补集体经济组织成员认定立法方面的空白。不少人寄望于今年首次纳入全国人大常委会初审计划的农村集体经济组织法。

　　此前,有多位全国人大代表呼吁尽快明确集体经济组织成员认定等相关问题。如全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕曾在2021年全国两会期间,呼吁全国人大尽快对农村土地承包法第六十九条“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等,由法律、法规规定”作出立法解释,或者制定专门法律,明确农村集体经济组织成员资格的原则和条件等关键问题。

　　李慧英建议,可将集体经济组织成员定义为:在本集体经济组织所在的村组生产生活,以土地为基本保障,依法登记常住户籍并与该经济组织形成权利义务关系的个体。她认为,界定时不能强调性别与婚姻,而是居住、生活保障和权利义务关系。并且,明确户籍的迁入不应由集体组织决定,任何集体组织不应干预外嫁女子女及上门女婿的户籍迁入。

　　她还建议,确认执法的责任主体,依法进行监管与纠错。由民政部门负责村规民约乃至村庄公共事务的监管,农业农村部门负责集体组织产权制度改革与成员资格认定。县乡两级政府负责集体组织资金监管与资源分配方案的批准。在审批过程中,政府部门要依据法律对成员资格认定的标准和集体组织管理规定进行审批监管。司法机构可以依法把好司法投诉和公正审判的最后一道关。

　　还有研究者建议从完善现有的土地制度入手。例如,有学者倡议,确认土地承包权的物权性质,包括使用权的转让、转包、出租、作价入股、合作经营、抵押、继承等在内的部分处置权的权限。引入市场化机制,使土地承包权随着出嫁女的流动而得到动态实现。

　　维权案例

　　在相关法律未完善的情况下　法院、政府如何保障农妇的土地权益?

　　男女平等的主张是胜诉的关键

　　北京千千律师事务所研究员林丽霞负责农村妇女土地权益项目,跟踪相关问题已有十几年。2004年至今,她所在的律所接到3000多起相关案件,涉及近10万人。

　　在诸多案件中,林丽霞向南都记者谈起一个令她印象极深的判决:2006年,在一起涉及28位农村妇女土地权益的案件中,法院判决时适用民法通则的公平原则、类推判断的民法理论。法院认为该案中的28名出嫁女除性别以外,其他条件和男性村民都相等,所以也应当享有同等的权利。

　　林丽霞认为这个切入点非常巧妙,避开集体经济组织成员的认定问题,按照男女平等的这一非常具有说服力的原则,为同类型案件指明了一个可能的方向,具有积极的引导作用。

　　男女平等原则,也是广东经纶君厚律师事务所律师游植龙在代理农村妇女土地权益案件时的基本主张。他告诉南都记者,从2007年至今,他接手几十宗外嫁女土地权益的案件。其中包括农村妇女嫁到城镇但户口没有迁出去的情况,但由于这些妇女没有在村子里居住,村委会据此认定她不属于本村集体经济组织成员。

　　“我发现同样是户口在村里、生活在别处,男性就可以取得相应的土地权益,但是在同等条件下,女性却被排除在外。”游植龙认为,基于性别平等的基本国策,司法机关应支持农村失地妇女获得土地权益的要求,而他代理的大部分案件,最终胜诉并且执行到位。游植龙认为,男女平等的主张是他代理这些案子时胜诉的关键。

　　根据1986年制定并于2009年修订的民法通则,妇女享有同男子平等的民事权利。2020年民法典又进一步规定,“对夫或者妻在家庭土地承包经营中享有的权益等,应当依法予以保护。”

　　建议为农村妇女土地权益提供政策性保障

　　除了司法机关,基层政府在解决农村妇女土地权益问题上,也扮演着重要的角色。林丽霞介绍,目前已有一些地方开始探索解决农村离婚妇女的土地权益问题。

　　2004年,河北昌黎县有关部门联合下发《关于保障农村离婚妇女土地承包经营权的通知》,规定“在受理农村妇女离婚案件中,应当把当事人双方的土地承包经营权进行合理分割,将当事人双方经营的地块面积等内容,写进判决书、调解书或协议书,用法律文书固定下来。”

　　林丽霞表示,这一文件执行后不久,有近千对办理离婚登记的离婚协议中记入了土地分割内容,其中有218对的离婚协议中记载,女方获得了部分土地的承包经营权,获得的承包土地基本上与应得份额相符。

　　林丽霞认为,政府的相关政策在维护农村妇女土地权益、促进相关法律法规的健全和完善方面也发挥着举足轻重的作用。她建议,中央及地方政府出台针对农村妇女土地权益问题的具有针对性和可操作性的部门性政策,建立和完善执法机制,为农村妇女的土地权益提供政策性保障。

　　建言献策

　　可将集体经济组织成员定义为:在本集体经济组织所在的村组生产生活,以土地为基本保障,依法登记常住户籍并与该经济组织形成权利义务关系的个体。

　　引入市场化机制,使土地承包权随着出嫁女的流动而得到动态实现。

　　基于性别平等的基本国策,司法机关应支持农村失地妇女获得土地权益的要求。

　　政府的相关政策在维护农村妇女土地权益、促进相关法律法规的健全和完善方面也发挥着举足轻重的作用。