进一步理顺城市管理领域综合执法体制的思路和建议

原载《城乡建设》2022年第11期

　　2015年中央城市会议之后，中央决定住房和城乡建设部主管全国城市管理行政执法工作，2021年版新行政处罚法明确规定在“城市管理”等七个领域实行综合执法制度。这是国家法律中第一次出现“城市管理”一词，反映城市管理领域综合执法（以下简称“城管执法”）具有重要地位。鉴于各地城管执法范围大小不一的现状，有必要按照新行政处罚法的要求，进一步明确城管执法的职责范围，进一步理顺城管执法与住房和城乡建设执法的关系，明确城管执法的新定位。

　　一、城管执法面临的新挑战

　　一是为贯彻落实新行政处罚法要求，还需尽快明确城管执法范围。新行政处罚法第18条第1款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”由此，综合行政执法取代了原先相对集中处罚权制度，从工作概念正式上升为法律概念。而且在城市管理等七个领域推行综合执法，这一规定将对城管执法改革产生深远影响。按照依法行政原则，根据新行政处罚法要求，应进一步明确城管执法职责范围。

　　二是要做好城管执法，还需处理好城市管理专业执法与城管执法事权下沉街镇改革的关系。《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》）明确要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责；整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。因此，要贯彻落实《实施意见》，就需在明确城管执法范围的基础上，做好城管执法与综合执法事权下沉街镇的关系问题。

　　二、城管执法体制存在的问题

　　一是城管执法体制仍然没有完全理顺。虽然经过2015年以来的改革，城管执法体制在各省、自治区、直辖市内相对统一，但从全国来看，机构名称、机构设置、执法职责、归口管理仍然不统一。

　　二是执法范围和边界不清晰不统一，承担了不少跨部门跨领域的执法事项。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）给城管执法事项规定的范围是一个开放范围，这使各地划归城管执法部门的事项仍是千差万别。有的地方继续把城管执法部门作为扩大综合执法试点的试验田，承担越来越多的执法事项。

　　三是城管执法与住房和城乡建设执法没有完全实现整合。历史上住房和城乡建设领域执法体制屡经变迁，造成城管执法与住房和城乡建设领域其他执法相对分离的局面。部分地区城管执法部门行使了住房和城乡建设领域全部行政处罚权，少数地区施行建管合一体制，将城管执法部门并入住房和城乡建设部门，大部分地区城管执法与住房和城乡建设领域执法（建设稽查）各自独立。这就造成在中央是一个主管部门，到地方后执法事权分散在多个业务部门，使得住房和城乡建设领域不能建立上下贯通和强有力的执法工作机制，难以出台统一的执法事项清单，对地方执法工作缺乏宏观指导，对重大执法事项缺乏有效监督，这种状况亟待解决。

　　三、厘清城管执法范围的思路和建议

　　（一）厘清城市管理领域与其他领域执法职责边界

　　按照中发[2015]37号文规定，城管执法范围包括：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。

　　该文件还明确城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施；上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定。

　　以上职权范围可以概括为1+5（16）+X,即住房和城乡建设领域全部行政处罚权，5个部委16项行政处罚权，地方政府认为需要城管执法集中的报经省级政府审批的X项行政处罚权。跟7+X模式一样包括部分跨部门跨领域的内容。

　　实际情况是，大部分地方城管执法部门没有行使住房和城乡建设领域的全部行政处罚权，原因是住房和城乡建设领域除市容环卫、市政公用、园林绿化以外的其他行政处罚事项专业技术性比较强，有的需要全周期监管，有的是现有城管执法队伍所无法承接的。同时由于历史原因，部分地区住房和城乡建设部门保留有自身的城建监察执法队伍。

　　根据新行政处罚法的要求，城管执法成为实行综合执法的一个单独领域，其承担跨部门跨领域综合执法改革探索的历史使命已经完成，应将其承担的部分跨部门跨领域行政处罚权划归原主管部门，回归本部门本领域的行政执法。按照2018年以来的党和国家机构改革新形势，国家已经逐步在市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，因此城管执法部门没必要继续承担上述相关部门的行政处罚权，也就是说城管执法部门不应再承担跨部门跨领域的行政处罚事项，将工作重点转向住房和城乡建设领域的专业执法。

　　（二）明确城管执法的新定位

　　这个问题是如何处理城乡建设部门和城管执法部门之间关系的问题，这个实际上属于住房和城乡建设领域的内部关系问题。在综合执法方面，新行政处罚法明确城市管理是与市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业并列实行综合执法的领域，而没有提城乡建设领域。但是在地方机构设置上，城乡建设与城市管理是两个部门。按照新的定位，城管执法应界定为住房和城乡建设领域综合执法。因此，需要整合现有的城建监察队伍和城管执法队伍，形成住房和城乡建设领域统一机构设置、统一队伍名称、统一着装的执法队伍，实现住房和城乡建设领域一支队伍管执法。同时，明确城管执法全部行使住房和城乡建设领域的行政处罚权，出台住房和城乡建设领域行政执法事项指导目录。

　　（三）解决城管执法部门与下沉街道乡镇城管执法职责划分

　　这个问题是市、区城管执法部门将哪些行政处罚权划转街道办事处和乡镇人民政府行使的问题，其实质是城市管理领域（包括城乡建设领域）专业性执法事项与综合性执法事项的划分问题。这个要根据各个地区的实际情况和街道乡镇的承接能力，综合考虑各方面因素确定。应按照以下原则划分部门与属地的执法事权：招投标、房地产、工程质量安全等专业性、技术性较强的行政处罚事项应保留在市、区城管执法部门；网络性、跨区域基础设施的执法应保留在市、区城管执法部门；重大、疑难案件应由市、区城管执法部门行使；原则上可以将专业性不强、与居民日常生活密切相关、适合简易程序的执法事项授予乡镇人民政府和街道办事处。

　　经过上述三方面梳理，中央主管部门需整合统一住房和城乡建设领域执法队伍，制定城市管理领域（包括城乡建设领域）综合行政执法事项指导目录，并指导地方城管执法部门制定向乡镇街道下放清单。从而可以将市、区城管执法部门负责的城管执法范围界定为：住房和城乡建设领域内专业性较强、技术难度较大、重大、疑难行政处罚事项。

（来源：人文城市 作者单位：全国市长研修学院城市发展研究所）