<第4465期>观点 | 鲁建武：行刑双向衔接机制的推进与完善

《人民检察》2022年5月（上半月）第9期

行刑双向衔接机制的推进与完善

作者：鲁建武

作者系安徽省人民检察院副检察长，全国检察业务专家，安徽大学兼职教授

行刑衔接 检察监督 完善机制

【摘要】

健全行政执法和刑事司法衔接机制是《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出的明确要求，在实际运行中，行政执法与刑事司法之间还存在案件信息共享渠道不畅、各机关参与程度不匹配、层级设置不统一、证据标准和目标追求不一致等问题，检察机关在行刑衔接工作中肩负推动和监督的职责，应当在行刑衔接相关制度细化、信息通报机制的建立以及案件移送程序的规范等方面推动行刑衔接机制不断完善。

2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)对健全行政执法和刑事司法衔接(以下简称“行刑衔接”)机制，完善检察机关与相关部门信息共享、案情通报、案件移送制度提出了明确要求。2021年9月6日最高人民检察院《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(以下简称《规定》)确定了检察机关开展行刑衔接工作的基本原则,将行刑衔接工作从互涉对象、内容、机制等方面进行了扩充,倡导实现无缝对接、双向衔接。

一、行刑衔接机制的基本内涵及其特征

行刑衔接机制是指行政执法机关将在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件或者线索移送通报至有管辖权的刑事司法机关，以及公安机关、检察机关、法院将在办理刑事案件过程中发现的、需要追究行政违法责任的案件或者线索移送行政执法机关的工作机制。

2021年修订的行政处罚法确立了双向移送的行刑衔接机制，即正向衔接，是指行政执法机关查处的案件，因涉嫌犯罪应当移送公安、司法机关立案侦查而没有移送，检察机关依法监督行政执法机关移送案件的法律活动；反向衔接，是指公安、司法机关立案侦查的案件，检察机关经审查，依法作出不起诉决定，不追究刑事责任，但是需要给予行政处罚，向有关主管机关提出处理建议，并移送相关案件的法律活动。

因行刑衔接是行政权与司法权共同参与社会治理的一项制度，行政执法与刑事司法相互连接的过程这一概念本身即包含了双向衔接之意，双向移送确立之后，标志着行刑衔接制度由过去对行政执法向刑事司法单向移送的关注，转为对刑事司法与行政执法“双向衔接”的强调，更加关注“衔接互通”的本质，是对修订后的行政处罚法和刑事诉讼法相关内容的呼应，也彰显了法治的不断进步。

从上述内容看，现行行刑衔接制度主要呈现如下特点：一是参与主体复杂性。行政执法工作是国家实现社会治理的重要途径，其范围涉及社会各行各业，行政执法机关及具有行政执法权的组织众多。而行刑衔接制度中除了行政执法机关，还包括监察机关、公安机关、国家安全机关、检察机关、法院和司法行政机关，参与主体复杂，涵盖内容丰富。二是沟通衔接双向性。现行的行刑衔接制度在沟通衔接和案件移送上具有鲜明的“双向”特征，《规定》从检察视角具体规定了双向衔接与启动情形。其中，行刑正向衔接的启动情形是:检察机关主动审查;行政执法机关建议启动监督;人民群众举报。反向衔接的启动情形是:检察机关在拟作出不起诉决定的同时，依法审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。三是监督方式多样性。包括检察机关对行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的依法监督、对发现行政执法人员涉嫌职务违法或者职务犯罪线索移交监察机关处理;对决定不起诉的犯罪嫌疑人，依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分等。四是检察机关主导性。在我国现有法律和规定框架下的行刑衔接制度，呈现出以检察机关作为主导地位、围绕检察机关全面展开的特点。

二、检察机关在行刑衔接机制中的职责

2020年修订的国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条第1款规定:“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”中央《意见》更明确要求“全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正”，将“健全行政执法和刑事司法衔接机制”放在了最前面。《规定》也进一步明确了检察机关在推进行政执法与刑事司法衔接工作中的职责。主要包括：一是履行职责时审查是否存在行政执法机关对涉嫌犯罪案件应当移送公安机关立案侦查而不移送，或者公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件应当立案侦查而不立案侦查的情形；二是受理并审查行政执法机关的监督建议；三是受理并审查关于行政执法机关应当依法移送涉嫌犯罪案件而不移送，或者公安机关应当立案侦查而不立案侦查的举报；四是对于决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚；五是发现行政执法人员涉嫌职务违法、犯罪的，应当将案件线索移送监察机关处理；六是答复行政执法机关有关刑事案件办理相关问题的咨询;七是定期向有关单位通报开展行政执法与刑事司法衔接工作的情况;等等。

以上规定可以看出，检察机关在行刑衔接工作中肩负推动和监督的职责。检察机关正确充分履职，既有利于及时发现纠正行政执法机关、公安机关执法不严、执法不公的问题，也有利于推进公正廉洁执法。

三、行刑衔接机制运行中存在的问题

近年来，各级检察机关大力推动行刑衔接机制健全和落实，取得了一定的成效，但实践中仍然存在一些不容忽视的问题和困难。

(一)行政执法与刑事司法衔接信息共享平台未能真正打通

行政执法与刑事司法衔接信息共享平台建设由来已久，以安徽省B市为例，早在2011年前后，该市行政执法与刑事司法衔接工作即已启动，并逐步建立起依托政务外网的大集中模式、覆盖市、县(区)两级共享的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。B市检察院通过该信息共享平台对市、县两级行政执法机关行政处罚案件进行监督审查，相关行政执法部门在信息共享平台上进行案件录入。

但是，这一平台与检察机关、相关行政执法机关自身案件管理系统并未真正打通，平台是孤立的，只能依靠行政执法机关自行决定录入行政执法案件，导致案件录入的即时性、全面性、准确性、覆盖面不能得到保证，检察机关通过该信息共享平台不能及时、准确地获取涉嫌犯罪的行政执法案件信息。B市行政执法单位众多，涉及的行政执法案件种类繁多，但该市现有行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的案件信息录入主要集中于“双打”(即打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品)领域。2021年，B市检察机关多数建议行政机关移送线索在平台外发现、监督、移送、完成，现有的信息共享平台未起到应有作用。

(二)各机关参与行刑衔接工作程度不一，缺乏统筹

现有的行刑衔接机制主要以检察机关为主导而展开，在国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》修订之后，检察机关出台了一系列文件，在各项重点工作部署中强调了行刑衔接工作的重要性。但就目前该项工作的推进情况来看，除检察机关外，司法行政部门、市场监督管理部门、环保部门等单位参与行刑衔接的主动性和积极性较高，其他机关参与的程度则有一定差距，各机关参与程度不一，出现相关涉嫌犯罪线索应当移送而不及时移送、相关重大案件情况应当及时通报而不通报、刑事司法机关不能及时立案等情况，导致检察机关不能及时有效监督。以安徽省安全生产领域为例，检察机关与应急管理等职能部门沟通联系缺乏长效机制，在安全事故提前介入、信息共享、案件会商等方面交流不全面、不深入，存在监督盲区。

(三)行政执法机关在各层级设置和管理不统一

我国公检法等司法机关在省、市、区(县)三级的机关设置基本是一致的，但行政执法机关则不尽然。省、市级层面各行政执法机关通常设置较全，但具体到区(县)一级，各行政机关之间差异较大，管理体制不统一，具体表现为:有的基层行政执法机关设置不全，有的行政执法机关上下级垂直管理，有的中央直属管理，有的地方和上级双重管理，有的多部门联合执法，等等。检察机关实行的是各基层检察院属地开展检察监督工作，检察机关与行政执法机关在层级和管理上的不统一，导致在开展工作对接时遇到诸多不便，更不论不同级别的行政机关的行政执法权限和种类不尽相同，执法的规范性没有统一标准，行政执法人员的执法能力参差不齐，等等。

(四)行政执法与刑事司法案件证据标准不统一、追求目标不一致

刑事诉讼法第54条规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这里的“可以作为证据使用”，是指这些证据具有进入刑事诉讼的资格，不需要刑事侦查机关再次履行取证手续，但是这些证据能否作为定案的依据，还需要依照证据规则和证据的三性(客观性、真实性、合法性)的要求由侦查、检察、审判机关进行审查判断。法律虽然对行政执法机关调取证据从合法性的角度予以了确认，但是实务中由于行政执法案件数量多、覆盖面广、与人民群众日常生产生活联系密切、惩戒程度远远低于刑事处罚力度，行政执法案件证据标准远低于刑事司法案件证据标准，因此当具体案件从行政执法环节进入刑事司法环节之后，证据标准上的较大差异造成了案件“入罪”难。

四、强化检察监督，推进行刑衔接机制不断完善

检察机关要充分发挥在行刑衔接机制中的推动和监督作用，在总结以往成功经验的基础上，推进行刑衔接机制不断完善。

(一)细化行刑衔接相关规定

行政处罚法和刑事诉讼法等法律对行刑衔接仍然只有原则性规定，各行政执法机关、司法机关内部、有关机关之间分别制定或共同会签的实施细则性质的文件是现行条件下不错的路径选择。如安徽省B市结合国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》关于知识产权领域违法案件移送的最新要求，市检察院牵头起草，市市场监督管理局、市中级法院、市公安局、市烟草专卖局、海关等机关共同会签知识产权保护协作机制，就共同做好线索移送、案情通报、信息共享、服务宣传、交流协作、协同办案等各项工作的协作配合予以明确。

除此之外，一些省份借开展“府检联动”工作，将行刑衔接工作提升到政府统筹层面协同推进，也能解决各行政执法机关参与行刑衔接工作程度不一、缺乏统筹性的问题。如2022年2月，为进一步畅通行政机关与检察机关的沟通渠道，安徽省政府与省检察院建立“府检联动”工作机制，而后安徽省内多个地市、县区纷纷召开“府检联动”联席会议落实该项工作。在“府检联动”各项相关机制中，行刑衔接无疑是最重要的内容之一。

下一步，如果“府检”能通过联动将行刑衔接工作提升至政府统一领导下，采取司法行政机关主办，检察机关主抓，各级行政执法机关、司法机关通力协作配合的方式，细化完善行刑衔接工作各项细则，就能真正发挥“府检”各自职能优势，共享行政执法信息和检察监督信息资源，促进行政机关正确处理遇到的涉嫌犯罪的案件，保证司法机关正确处理遇到的应当予以行政处理的案件，实现行政执法和刑事司法更深层次融合的效果。

(二)建立案件信息共享机制

建设行刑衔接信息共享平台的落脚点在于如何实现真正的数据衔接，扩大数据共享种类，提升共享质量，打通数据壁垒。以安徽省W市为例，W市拟依托全省行政执法综合管理监督平台，建设行刑衔接系统，实现信息全面共享，但因行刑衔接各参与机关均有自己独立的案件管理系统，且基于各机关内部的保密要求，若要实行各机关之间所有案件信息的完全无缝对接确有难度，全省行政执法综合管理监督平台也难以覆盖各行政执法机关全部案件。

鉴于此，建议可以设置一定的数据模块，在一定程度和范围内，将新的行刑衔接信息共享平台系统、全省行政执法综合管理监督平台与各行政执法机关的案件管理系统打通，即各行政执法机关在录入行政执法案件的基本信息时，以案件数额、情节等涉及行政执法与刑事立案界限的重要信息作为抓取参数，将接近或符合刑事立案标准的案件自动筛选、传输到行刑衔接平台的数据库中，供检察机关查询、审查、监督，以真正实现案件数据信息互通共享。

(三)实现案情通报常态化

除信息共享机制化之外，为实现重大、疑难、复杂、敏感案件第一时间沟通、会商、研判、移送，还应实现案情通报常态化，建立执法司法案情通报制度。行政执法机关、司法机关在案件办理或履行职责过程中，应将重要案件情况、案件线索及时通报相关机关知悉，以引导及时启动相应工作程序，确保行刑衔接的规范性与实效性。在具体对接过程中，鉴于各地行政执法机关在层级和管理上不统一，检察机关完全按照属地原则实行检察监督显然不符合实际，故可以考虑采取由地市级检察院牵头，统筹辖区内的基层检察院，开展“包保对接”，采取不定期例会、定期专人联络的方式、对接固定的行政执法机关。

以安徽省B市为例，B市检察院结合属地和专业化办案原则，确立了市辖区基层检察院包保对接行政执法机关开展行刑衔接、建议移送工作的方案，对全市未设立独立行政执法大队的行政执法机关，由市院和四个市辖区基层检察院开展包保对接，同时对在市级和区县一级机构设置健全的行政执法机关，要求各院自行对接。包保对接制度施行以来，B市行刑衔接工作质效明显增强，2022年1月至3月，全市检察机关建议行政执法机关移送案件24件，行政执法机关已移送公安机关24件，公安机关已立案16件，建议移送案件数较去年同期上升41.2%。

(四)建立从程序到实体的移送规则

解决行政执法向刑事司法移送案件的标准问题，除以程序衔接为保障之外，还需以实体衔接为目标，即必须从刑法的谦抑性原则出发。刑法的谦抑性原则是刑事立法和刑事司法的基本原则，从行刑正向衔接的方面来说，对于能够使用行政手段解决的社会问题和矛盾，尽可能不作为刑事犯罪追究；而从反向衔接的方面来说，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以建议有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分。

在行刑衔接移送过程中，需牢牢把握这一原则，各机关之间密切配合、加强会商，统一案件移送标准和执法司法尺度。行政法规中确实存在许多“情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”的条款，但是否属于“情节严重”应严格把握，绝不可简单的“数”“量”化。

注：为方便阅读，已省略原文注释

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审核丨吴贻伙

来源丨人民检察杂志

编辑丨李 昂

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