省高院：县政府设立街道办不符合《组织法》规定，不具有行政主体资格【附二审判决书】

裁判要旨：

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法》（以下简称“组织法”）第六十八条的规定，市辖区、不设区的市有权报经上一级政府批准设立街道办事处作为派出机关，而县政府不符合上述条件，其设立的街道办事处从法律上只能认定为县政府的派出机构，该街道办事处所做出的行为后果则应由县政府承担。本案中，虽然省人民政府、省民政厅有关文件同意县政府设立街道办事处，但省政府、省民政厅的上述文件与《组织法》的规定相冲突，故即使县政府设立了街道办事处，也不能产生《组织法》上的法律后果，仍应作为事实上的派出机构对待。

附：终审行政判决书

河南省高 级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）豫行终2692号

上诉人（一审被告）西华县人民政府。

法定代表人田庆杰，县长。

委托代理人远学敏，西华县人民政府办公室工作人员。

委托代理人段艳闯，河南天坤律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）陈兵团，男，汉族，1978年5月20日生，住河南省西华县。

被上诉人（一审被告）西华县皮营街道办事处。

法定代表人王国庆，主任。

陈兵团诉西华县人民政府（以下简称西华县政府）、西华县皮营街道办事处（以下简称皮营街道办）强制拆除一案，周口市中级人民法院依法作出（2019）豫16行初109号行政判决。西华县政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

陈兵团一审诉称，其缴纳土地占用税即视为取得了《建设用地使用批准书》，西华县政府再按照非法占地强制拆除陈兵团土地上的房屋及破坏生产设备违反法律的规定。西华县政府做出《责令改正违法行为通知书》适用法律错误，并且程序违法，依法应当认定西华县政府的具体行政行为违法。一审请求:1、依法确认西华县政府强行拆除陈兵团预制板厂及破坏陈兵团生产设备的具体行政行为违法。2、本案诉讼费用由西华县政府承担。

周口市中级人民法院一审查明，陈兵团在皮营街道办楼陈村有一预制板厂，使用的土地为该村集体土地，2013年6月18日，陈兵团领取了个体工商户营业执照，2018年5月向西华县地方税务局缴纳了44000元耕地占用税。2019年3月21日，皮营街道办以陈兵团预制板厂“违反了《城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条”向陈兵团发出《责令改正违法行为通知书》，责令陈兵团自收到通知书之日起7日内改正，限期拆除在非法占用土地上新建建筑物及其他设施，并恢复土地原状。2019年3月28日，皮营街道办对陈兵团的预制板厂实施了强制拆除。一审另查明，陈兵团使用集体土地建设预制板厂，未经有权部门批准，未办理农用地转用审批和规划手续。

一审认为：一、关于本案原告主体资格。陈兵团经营的预制板厂被行政机关强拆，陈兵团是该行政行为的相对人，与强拆行为有直接的利害关系，有权提起诉讼。故陈兵团作为本案原告主体适格。二、关于本案适格被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第六十八条的规定，只有市辖区、不设区的市人民政府有权经上一级人民政府批准设立街道办事处作为它的派出机关。西华县既非市辖区也非不设区的市，西华县政府设立的街道办事处在法律地位上只能是派出机构而非派出机关，该街道办事处实施的行政行为在法律上应视为西华县政府委托实施的行政行为，由西华县政府负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是西华县政府。本案皮营街道办对陈兵团预制板厂实施的强拆行为，应视为西华县政府委托实施的行政行为，故西华县政府是本案适格被告，皮营街道办不是本案适格被告。三、关于被诉强拆行为的合法性。陈兵团未经批准使用集体土地建设预制板厂，未办理农用地转用审批和规划手续，对涉案预制板厂的强制拆除是基于这一事实进行的。但强制拆除行为属行政强制执行行为，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告等法定程序。而从西华县政府提供的证据来看，强制拆除行为并未履行以上法定程序，故本案被诉强制拆除行为程序违法。综上，西华县政府于2019年3月28日对陈兵团预制板厂委托实施的强制拆除行为违反法定程序，因该拆除行为系事实行为，无可撤销内容，依法应确认违法。一审判决：确认西华县政府于2019年3月28日对陈兵团预制板厂委托实施的强制拆除行为违法。一审案件受理费50元，由西华县政府负担。

西华县政府不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人不是本案适格被告，不存在委托实施强制拆除的基本事实。上诉人设立皮营街道办经过河南省人民政府、省民政厅、周口市人民政府依法批准，皮营街道办属于上诉人依法设立的派出机关，具有独立的行政诉讼主体资格。请求撤销一审判决，依法判决驳回被上诉人对上诉人的起诉。

陈兵团未提交书面答辩意见。

皮营街道办未提交书面答辩意见。

本院二审查明事实与一审查明事实一致。

本院认为， 根据《组织法》第六十八条的规定，市辖区、不设区的市有权报经上一级政府批准设立街道办事处作为派出机关，而西华县政府不符合上述条件，其设立的街道办事处从法律上只能认定为西华县政府的派出机构，该街道办事处所做出的行为后果则应由西华县政府承担。本案中，虽然河南省人民政府、省民政厅有关文件同意西华县政府设立街道办事处，但由于上述文件与《组织法》的规定相冲突，故即使县政府设立了街道办事处，也不能产生《组织法》上的法律后果，仍应作为事实上的派出机构对待 。一审将皮营街道办的强拆行为视为西华县政府委托实施的行为，并由西华县政府承担违法拆除的责任，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人西华县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　王　松

审判员　马传贤

审判员　蒋跃峰

二〇二〇年一月六日

书记员　玄晟颐

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