【节用裕民系列专题四】“过紧日子”背景下加强财务预算管理的思路研究

作者| 李双双 供职于中国人民银行赤峰市中心支行

责任编辑| 杨琪

当前，“过紧日子”已经成为各级中国人民银行财务预算管理的基本遵循，荀子有云：“足国之道，节用裕民，而善臧其余。”《金卡生活》选取了相关文章组成“节用裕民系列专题”，分享基层央行落实落细“过紧日子”，提升央行职能质效的新见解。本文结合财务预算持续压减的严峻形势，通过梳理“过紧日子”面临的现实困境，总结基层中国人民银行预算管理经验，深入分析研判“过紧日子”对财务预算管理工作的深层次影响，着力探索有效深化财务预算管理的工作思路，提出进一步加强财务预算科学化、精细化、常态化管理的具体措施。

“过紧日子”的丰富内涵

在我国经济结构调整、新旧动能转换，减税降费力度持续加大，经济全球化遭遇逆流以及新冠肺炎疫情对经济带来持续负面影响的背景下，“过紧日子”成为国家机关单位的必然选择，而真正的“过紧日子”是在优先保障各项事业发展需要和财政经济平稳运行基础上让利于民众和市场。

新形势下的“过紧日子”，不应是粗放地实行“全盘一刀切”压减政策，也不是对发展的限制和障碍，这种机械的、消极的理解和执行并非“过紧日子”的出发点，反而会阻碍机构服务效率和经济社会平稳运行。真正的“过紧日子”应是将节支与改革有机结合，降成本、提效能，优化机构职能，形成提质增效的长效机制。

“过紧日子”面临的现实困境

对“过紧日子”理解存在偏差。当前“过紧日子”是预算工作要长期坚持的基本方针和长期面临的新形势，因此准确理解和把握“过紧日子”的要求才能真正让“过紧日子”发挥可持续性效果，但是面对资金和任务压力，预算管理主体往往采取一些临时性的措施和局部的工作调整，如，临时下调差旅费报销标准、压缩会议费、倡议节能减排等短期调整性的节支措施，但从根本上缺少“过紧日子”的长效机制，没有真正将“过紧日子”作为推进资源优化配置、提高预算管理效果的延伸和深化来看待，陷入只做减法的误区，甚至会为了控制指标和经费，造成“突击花钱”的现象，在很大程度上影响资金执行进度和效果。

各部门协同效应发挥不足。党中央、国务院对“过紧日子”决策部署后，中国人民银行积极贯彻落实，但具体的政策、要求和措施主要集中到会计财务部门，其他业务部门对此项政策和要求思想认识程度不高、重视程度不够，在预算编制和执行过程中，由于其他部门与会计财务部门存在信息不对称，会计财务部门为完成压减任务，只能通过“一刀切”的方式硬性规定压减比例，可能出现压减合理度较低等问题，本应是群策群力采取措施将“过紧日子”的成效积极反应在会计财务的成果上，却形成倒逼其他部门配合会计财务部门完成任务的尴尬局面，自然也无法形成“过紧日子”的良性循环。

另外相关部门在一定程度上缺乏财务预算主体责任意识，存在预算安排工作和绩效评价属于会计财务工作的认知错位，在资金使用、管理及评价工作上存在理解偏差，被动参与预算编制等相关工作，从而导致预算编制不准确、资金执行关注度不高、绩效评价结果不准等问题，无法形成资金闭环，影响“过紧日子”的实际效果。

全面预算管理实施不到位。一是预算编制不够科学。基层中国人民银行的经费主要由上级行核定划拨，被动依据指标安排支出，虽然这样有利于整体统筹，但存在一定的迟滞性，会导致下属预算单位预算编制脱离自身的实际情况，而且囿于编制预算的财务人员对事权部门业务了解的局限性，会导致预算编制与履职规划脱节，也没有足够的主动性进行成本效益控制，直接影响“过紧日子”的实施效果。

二是预算执行不均衡。面对经费的压力、对资金、项目全局性把控的缺乏，会出现经费使用过于谨慎、拖慢项目执行进度、资金突击支出的现象，加深明明是为了防范财务风险却出现财务风险的矛盾。此外，基层中国人民银行最终的指标调整一般会发生在年终，相关部门在年底可能出现为了预算执行达成目标而临时安排支出的情况，这便会导致前期预算进度缓慢、年底“资金找项目”的局面，既增加了财务风险和预算支出的随意性，也影响了绩效评价工作。

三是项目库管理不够完善。项目库建设和管理是实现预算绩效管理的有效手段，在促进绩效管理、科学精准编制预算、规范执行预算和提高资金使用效率等方面发挥着重要作用。基层中国人民银行的预算管理的实际情况对项目库管理提出了更高的要求，事权部门主要负责项目的研究和评审论证，对提交材料的准确性、完整性和程序合规性负责，然而仍存在部分项目论证不充分、不成熟等问题。在项目库动态管理方面，项目储备不足、更新不及时等问题都会导致资金和项目衔接不上、“资金等项目”的现象，很大程度上影响了资金的使用效率。

四是预算绩效管理实施效果不佳。目前基层中国人民银行并没有建立符合实际的预算绩效管理制度，也就没有明确各部门的职责分工，这使得业务部门对预算绩效评价的关注度不高，仍将预算绩效管理工作视为是会计财务部门的工作职责，而这项工作本身涉及的业务面广、专业性强、综合性高，而会计财务人员无法掌握项目规划的具体情况和设定目标，自然对绩效目标的审核和绩效评价结果的应用也流于形式，弱化了预算绩效目标的管控效力，既无法通过制度约束来增强业务部门的主体责任，也难以确保业务部门根据审核反馈的信息及时做出优化调整，势必导致绩效目标审定的内容无法全面展现项目资金的运用效益。

“过紧日子”的路径选择

提升“过紧日子”在各部门之间的联动性。一要坚定理想信念，提高政治站位。通过各类会议、宣传等方式强调当前严峻的预算形式和“过紧日子”的必要性，持续紧思想、紧作风、紧行动，使每一个干部员工都能保持“过紧日子”的思想自觉和行动自觉。

二要坚持“一盘棋”，积极强化资金统筹管理。增强事权部门与财权部门的分权制衡功能，强化上下级各部门之间的责任落实，采取各业务条线分别管理，借助各专业技术优势，根据部门情况，创新建立多角度、全方位的“过紧日子”措施，通过压责任、提要求，确保上下级单位之间、上下级部门之间、平行部门之间对于“过紧日子”的目标一致、任务一致，通力配合并参与管理，协同发力，强化资金使用效益，提升工作效能。

加强项目库管理。根据项目所在的阶段可以将项目分为入库、在库、出库管理。入库管理是对项目进行论证评审，判断项目是否能够入库；在库管理是对已经执行的项目进行管理，包括动态管理、滚动管理等；出库管理是跟踪已经完成的项目，进行绩效评价和调整，并建立储备库。针对项目的不同阶段，可以采取以下措施。

一是发挥财务部门与事权部门联动落实执行的强制作用，从项目申报、可行性评价等环节入手，规范项目申报及立项的程序，严格把握入库标准，对于“负面清单”列举不能入库的情形坚决不能入库。

二是加强项目预算评审，必要时邀请行业专家，以财务定性和定量评审相结合的方式，确保评审公平公正、科学开展。

三是对已入库的项目重点管理、动态管理。建立专人负责、持续跟踪、中期评价、动态调整、不断更新的常态化管理机制。四是开展项目评价。对各项目预算执行情况和实施效果进行监督评价，鼓励部门开展绩效目标清晰、预算编制科学、实施过程规范和服务效果满意的项目，从而有效提高资金的使用率。

稳步推进绩效管理。一要拓展预算绩效管理覆盖范围和深度。预算绩效评价的过程本身繁琐复杂，多主体参与其中，容易出现预算绩效管理覆盖深度不足、预算绩效主体责任模糊和重投入轻管理、重支出轻绩效的意识的问题。这就需要明晰各预算项目资金的使用范围和各预算资金涉及的主体部分、单位个人的权责范围界限，将绩效理念深化到预算绩效管理的每个执行部门，充分发挥各个主体的优势，弱化会计财务部门的主导作用，针对预算绩效评价指标的不同维度进行评估，以期实现预算绩效管理延伸至各个部门，责任承担落实到部门主体。促使预算绩效管理工作深化到更深层次的轨道之中。

二要突出绩效成果导向。绩效目标是预算绩效管理顺利进行的前提，绩效目标设置是否合理，决定了项目执行监控、评价是否有效，直接决定了资金的产出与效果。所以建立绩效评价的链条，加强资金使用的动态跟踪和监督，避免闲置滞留，进一步发挥绩效目标设置和公开的作用，对于落实主体责任、强化资金管理及“过紧日子”效果具有重要意义。可以采取会计财务部门牵头多部门联合的绩效目标会审，提高绩效目标设置的科学性、合理性。同时，在预算执行过程中加强对预算资金的使用监控，提升资金运转效率，通过支出进度表、项目执行进度表等定期监测掌握预算支出进度、“过紧日子”落实情况等。最后，做好支出效率评估及绩效评价结果应用。通过定期、不定期的监督检查，发挥绩效评价的激励作用，建立一定的奖惩机制，对于绩效评价效果较好的项目给予一定的资金倾斜和支持，对于效果较差的督促其整改并优化下一期的预算安排。

三要建立预算管理标准体系。目前，中国人民银行主要采取零基预算的编制方法，但在时间紧、任务重的现实情况下，往往缺乏科学的编制标准，测算难度也大，所以应用的实际意义也不大。因此加快建立定额科学、动态调整的预算项目支出标准体系，建立内容完整、结构明晰的预算管理链条是实现零基预算、科学预算管理的重要手段。标准体系的建设实施方案需要建立制度保障、细分环节、明确操作规程等内容，分别在项目环节、预算编制环节、预算执行环节、决算环节以及评价结果应用环节制定协同配套的标准体系，以标准体系的建设促进预算管理效果，优化资源配置，提高资金使用效果，使“过紧日子”落到实处。