详解!浙江省从相对集中行政处罚权到大综合一体化行政执法改革

浙江 省综合行政执 法改革历程 从相对集中行政处罚权到大综合一体化行政执法改革

（杭州市桐庐县综合行政执法局 王胜整理）

小编语：日前,《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》已获中央批复同意。这意味着，浙江率先探索的行政执法领域改革将更进一步，成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。全省各市县也高度重视，积极在部署推进中。作为综合行政执法人员，我们更加应该对大综合一体化行政执法改革有一个全方位的了解。也是这个原因，小编我整理了从2000年杭州市率先开展相对集中行政处罚权试点工作到目前全省大综合一体化行政执法改革详细的发展历程，希望起个抛砖引玉的作用，让各位综合行政执法人全面了解改革的意义，总体目标、成效，以及相关的“协作配合机制”、“部门职责边界”、“执法事项同一目录”、“综合查一次”等机制。如有不正之处，敬请批评指出。

2000年，经国务院批准，浙江省杭州市率先开展相对集中行政处罚权试点工作。 《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2000〕145号）和省政府法制办 《关于在杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（浙府法发〔2000〕58号）明确：浙江省人民政府可以在杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作；集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政、公安交通管理方面全部或部分行政处罚权，习惯上被称为“7+X”，其中X指的是省人民政府确定的其他行政处罚权。

2008年，浙江省人大常委会通过全国第一部规范相对集中行政处罚权制度的地方性法规——《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》（已废止），明确浙江省行政区域内实施城市管理相对集中行政处罚权工作。到2012年年底，浙江省已有76个县（市、区）开展综合行政执法改革试点，涵盖环境卫生、城乡规划、城市绿化等7个领域。

2014年，浙江省人民政府办公厅印发了《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作的通知》。综合行政执法试点工作，在城市管理相对集中行政处罚权工作基础上，进一步横向扩大综合执法领域，纵向向镇（街道）基层延伸综合执法范围，构建城乡一体化的综合行政执法体制；进一步清理整合执法职能，规范建设执法机构，合理配置执法人员，综合提升执法队伍素质，构建精干高效的综合行政执法体制；进一步理顺相关行政主管部门与综合行政执法部门权责权限的关系，科学界定和规范权责边界，落实“监管和执法”责任主体，强化“监管和执法”长效措施，构建权责统一、阳光透明的综合行政执法体制。

2015年，浙江省被中央编办列为全域推行综合行政执法改革试点省份，将市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理（室外公共场所无照经营）、公安交通（人行道违法停车）、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防（民防）、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面的全部或部分执法事项纳入综合行政执法，涉及16个省级部门。同年2月17日，浙江省人民政府以浙政发〔2015〕4号印发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》。主要内容为推动行政执法重心下移，合理确定综合行政执法范围，整合行政执法机构和职责，建立健全基层执法体系，完善行政执法监督机制，加强行政执法机构编制管理，加强行政执法队伍建设。特别是整合相关执法机构和职责，组建综合行政执法局，作为同级政府工作部门，依法独立行使有关行政执法职权，并承担相应法律责任。行政执法职权划转给综合行政执法局后，相关业务主管部门（包括法律法规授权组织）不得再行使已划转的行政执法职权；仍然行使的，作出的行政决定一律无效。

2015年10月9日-10日，全省综合行政执法工作现场推进会在嘉善召开。会议总结推广试点地区推进综合行政执法改革的做法和经验，部署动员下一阶段全面推进综合行政执法工作。省委常委、常务副省长袁家军在讲话中指出，全面推进综合行政执法，是推进我省“四个全面”战略布局，提升政府治理能力的一项基础性工程，各地各部门要统一思想、提高认识，深刻领会全面推进综合行政执法的重要意义。要明确任务、突出重点，扎实做好综合行政执法改革的各项任务，职权划转要合理，协调配合机制要健全，执法队伍建设要加强，行政执法要规范，配套改革措施要跟进。要加强领导、形成合力，确保完成综合行政执法改革任务。

2016年7月29日，省政府办公厅印发《关于加强行政执法协调指挥和协作配合工作的指导意见》。总体要求是围绕推进基层政府治理体系和治理能力现代化，突出政府层面的行政执法协调指挥职能，进一步创新行政执法体制，完善工作机制，加强部门配合，狠抓责任落实，促进严格规范公正文明执法，切实提高市、县、乡级政府行政执法统筹协调指挥能力，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制。主要内容为强化政府层面的统筹协调包括建立行政执法统筹协调指挥机制、构建行政执法信息平台、加强行政执法研究会商；加强部门间协作配合包括建立联合执法常态机制、健全应急配合机制、完善案件移送制度；开展上下层级的联动执法；做好行政执法与刑事司法的衔接；建立健全考核奖惩制度。

2016年9月26日，省委省政府印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（浙委发〔2016〕30号）。总体目标是到2016年底，建立完善市、县(市、区)政府城市管理和综合行政执法机构。到2020年，我省城市管理法规、标准体系基本完善，执法体制基本理顺，综合行政执法和城市管理队伍建设明显加强，保障机制初步完善，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。

2017年4月1日，浙江省住房和城乡建设厅和浙江省财政厅联合下发《关于加快推进全省综合行政执法制式服装和标志标识统一工作的通知》（建综执发【2017】195号）中提出依据《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》第二十七条：“推行综合行政执法改革的地区，可根据本地区实际情况，做好执法制式服装和标志标识的统筹衔接。”作出调整标志标识字样：“鉴于我省已全面推行综合行政执法，根据《管理办法》二十七条规定，并报经省政府同意，将标志标识中的‘城市管理执法’字样统一调整为‘综合行政执法’……”的规定。据此，浙江省人民政府责成浙江省住房和城乡建设厅改组设立了浙江省综合行政执法指导局（正处级），负责协调和指导浙江省综合行政执法工作。浙江省共有9个设区市和67个县（市、区）综合行政执法机构挂牌运行。

2017年12月8日，建设厅联合省编办、省法制办印发《关于厘清市县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的指导意见》。从部门职责分工、举报投诉处理、案件移送、信息资源共享等方面明确业务主管部门和综合行政执法部门履职边界。

2018年10月4日，中央批准《浙江省机构改革方案》，明确组建省综合行政执法指导办公室，划入省建设厅承担的综合行政执法指导职责，作为省司法厅管理的省政府机构，负责统筹协调和指导监督全省综合行政执法工作，机构规格为副厅级。

2019年6月22日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化综合行政执法改革的实施意见》（浙委办发〔2019〕46号）。提出综合行政执法改革的工作目标为到2020年底，全面构建行政执法力量配备与事权划分相匹配的组织体系，基本建立分工合理、职责清晰、协同高效的“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”执法体系，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体制机制，推进数字技术在行政执法领域深度应用，促进行政执法与社会公共信用监管深度融合，推动执法更加严格规范公正文明、执法监管更加有效、社会满意度显著提高。

2020年6月5日,省政府办公厅印发《关于公布浙江省综合行政执法事项统一目录的通知》。目录分为“两张清单”，即纳入综合行政执法的行政处罚事项清单以及对应的职责边界清单。（一）行政处罚事项清单。涉及市容环境卫生、建筑业（勘察设计）、城市绿化、市政公用、历史建筑、房地产业、生态环境、市场监管（室外公共场所无照经营）、公安交通（人行道违法停车）、自然资源（城乡规划）、林业（风景名胜区）、人防（民防）、水行政（水事管理）、应急管理（安全生产）、发展改革（石油天然气管道保护）、经信（新型墙体材料）、教育行政、防震减灾、气象、农村环境卫生等20个方面300项行政处罚事项。（二）职责边界清单。根据国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，清晰划分事中事后监管责任边界，对常见违法行为进行分类，原则上按照许可的后续监管、未取得许可的监管、对特定对象的监管和对不特定对象的监管等不同类型，分别确定监管（事中）和处罚（事后）之间的职责边界，落实业务主管部门和综合行政执法部门的任务分工。

2021年3月18日,省委深改委第13次会议进一步明确“大综合一体化”行政执法改革思路和方向。省委书记、省委全面深化改革委员会主任袁家军指出，“大综合一体化”行政执法改革是法治浙江建设在新发展阶段的新目标新任务，也是法治化改革的重要抓手。要把握好一体化要义，以编制执法目录为主要抓手，更大范围整合执法职责、执法力量、执法资源，加快打造全省统一的执法监管数字化平台，推进乡镇（街道）“一支队伍管执法”，完善“综合执法+专业执法+联合执法”的工作体系，推动审批、监管、处罚、评价统筹衔接、形成闭环。要在全省全面推进“大综合一体化”行政执法改革，努力取得更多硬核成果，打造法治领域金名片。

2021年7月15日，全省“大综合一体化”行政执法改革推进会在嘉善召开。高兴夫副省长出席会议并讲话，省政府副秘书长董贵波主持，省委编办主任陈东凌，省司法厅厅长马柏伟，嘉兴市市长毛宏芳等参加会议。要逐步推动60%以上的高频率高综合高需求执法事项纳入综合执法范围、综合行政执法事项覆盖60%以上的执法领域、60%的行政执法量由综合行政执法部门承担，全面高效推进“大综合一体化”行政执法改革；要坚持“一张清单管理”，加快建立执法事项总目录，严格落实监管职责，构建全覆盖政府监管体系和全闭环执法体系；坚持“一支队伍管执法”，着力破解体制机制障碍，加快推进县域和镇街行政执法改革，更大范围整合执法职责和力量；要坚持“一体化联动”，健全行政执法统筹协调指挥机制，集成“监管一件事”，推行“综合查一次”，加强行政执法协同体系建设；坚持“一平台统管”，创新智慧执法监管，推进裁量基准上线运行；坚持“一流战队标准”，强化教育培训，加强党风廉政建设，造就一支高素质的执法队伍，全力打造法治领域金名片。

2021年8月16日，省政府办公厅印发《关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》。各地要根据乡镇（街道）发展水平和差异化特色化实际，因地制宜、实事求是采取赋权或派驻执法队伍等方式实施乡镇（街道）综合行政执法，并充分运用数字化手段加强联合执法、协同执法，完善执法机制和规范，实现乡镇（街道）“一支队伍管执法”。对基层管理迫切需要且具备承接能力的乡镇（街道），可依法采取赋权方式，整合基层执法职责和资源，组建统一的综合行政执法机构，行使县级行政执法部门部分法定行政处罚权。对其他乡镇（街道），采取派驻执法队伍等方式下沉执法力量，强化行政执法工作。探索设在中心镇的执法队伍管辖周边乡镇（街道）的执法模式。县级行政执法部门和乡镇（街道）在各自权限内依法依规履职，涉及作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件，仍由县级行政执法部门依法管辖，乡镇（街道）应及时移送。

2021年8月18日，省综合行政执法改革工作协调小组印发《浙江省“大综合一体化”行政执法改革行动计划（2021—2022 年）》。“大综合一体化”行政执法的理念是，以构建高效协同的事中事后监管执法体系为重点，融合“县乡一体、条抓块统”改革，完善职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制。通俗来说，就是集成执法业务，优化执法流程，实现省市县乡“审批—监管检查—处罚—监督评价”全流程大闭环。

2021年11月9日，全省“县乡一体、条抓块统”改革工作现场推进会在衢州召开。省委书记袁家军作出批示，省委常委、秘书长陈奕君出席会议并讲话。袁家军在批示中指出，要聚焦高效协同、整体智治，坚持“一把手”抓、抓“一把手”，全面总结和复制推广基层治理现代化的“衢州经验”，全省域推进“县乡一体、条抓块统”改革，加快推动“152”体系与“141”体系衔接贯通，努力打造充分展现中国特色基层治理制度优势的浙江样板。陈奕君指出，“县乡一体、条抓块统”改革是一项以党建为统领、基层治理现代化为目标、赋能乡镇为核心内容、重塑县乡管理体制和基层治理体系为发力点的重大集成改革，是数字化改革在基层的综合性探索与实践，必须作为“一把手工程”，加强领导、周密部署；必须树立“一盘棋”思想，加强统筹、密切协作；必须着眼“获得感”提升，加强督查、确保实效。各地各部门要聚焦高效协同、整体智治，全面复制推广试点经验，全省域推进“县乡一体、条抓块统”改革，推进基层治理体系和基层治理能力现代化。

2021年11月16日，省政府办公厅印发《关于公布浙江省新增综合行政执法事项统一目录（2021年）的通知》。目录分为“两张清单”，即纳入综合行政执法的行政处罚事项清单以及对应的职责边界清单。（一）行政处罚事项清单。涉及档案、发展改革、经信、科技、民宗、公安、民政、人力社保、建设、水利、退役军人事务、粮食物资、林业、消防救援、地震、气象等16个主管部门264项行政处罚事项。（二）职责边界清单。根据国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，清晰划分事中事后监管责任边界，对常见违法行为进行分类，原则上按照许可的后续监管、未取得许可的监管、对特定对象的监管和对不特定对象的监管等不同类型，分别确定监管（事中）和处罚（事后）之间的职责边界，落实业务主管部门和综合行政执法部门的任务分工。

2021年11月25日，省人大常委会第三十二次会议通过《浙江省综合行政执法条例》。本条例所称综合行政执法，是指按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动。《条例》分为总则、执法事项、执法协同、执法规范、执法保障、执法监督、附则，共七章、三十八条。设区的市、县（市、区）人民政府可以根据本地实际，将市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等专业领域的部分或者全部执法事项纳入到综合行政执法范围，并对相关专业行政执法队伍进行归并整合。具体方案由设区的市人民政府报省人民政府批准后实施。 设区的市、县（市、区）人民政府可以建立跨部门、跨区域、跨层级的行政执法法制审核协作机制，整合和共享有关行政执法机关的法制审核力量，通过数字化行政执法平台开展线上协同法制审核。

2021年12月30日，省政府办公厅印发《关于全面推行“综合查一次”制度的指导意见》。各市、县（市、区）政府要组织各执法部门和乡镇（街道）以权力事项清单为基础，以监管对象或事项为联结点，全面梳理涉及同一类对象或事项有多个监管主体、需要协同执法的群众关注热点、行业治理难点、中心工作重点、部门监管盲点，形成“综合查一次”检查场景清单，明确牵头单位、协同单位、检查事项和检查内容。充分运用大数据、人工智能等技术，对信访投诉、日常检查、网格管理、行政处罚等执法监管相关数据进行分析研判，实施风险隐患预警，根据实际动态调整“综合查一次”检查场景清单。

2022年3月1日，浙江省“大综合一体化”行政执法改革推进大会在杭州召开。《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》日前获中央批复同意，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。到2022年底，浙江将健全完善全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体系，加快构建全方位的监管执法协同体系，基本形成权责统一、权威高效“大综合一体化”行政执法新格局。综合执法事项拓展到60%以上执法领域，60%以上高频率、高综合、高需求执法事项纳入综合执法范围，60%以上行政执法量由综合执法部门承担，85%以上执法力量在县乡。到2025年底，权力规则化、规则数字化、数字智能化基本实现，整体执法效能全面提升，权责统一、权威高效“大综合一体化”行政执法新格局成熟定型，形成在全国具有示范引领作用的改革成果。

2022年3月3日，省政府办公厅印发《浙江省人民政府关于各设区市“大综合一体化”行政执法改革方案的批复》。要求各设区市政府要精心组织实施改革方案，锚定建设共同富裕示范区、法治中国示范区和更高水平推进省域治理现代化目标，探索实行更大范围跨部门跨领域综合行政执法，以更大力度整合精简执法队伍，进一步下沉执法权限和力量，稳妥推进乡镇（街道）“一支队伍管执法”。加快执法数字化改革，加强制度和理论体系建设，严格规范公正文明执法，统筹推进所辖县（市、区）改革工作，构建完善职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制。

2022年3月31日，省委编办、省司法厅联合召开全省“大综合一体化”行政执法改革视频调度会。省司法厅党委书记、厅长陈伟传达学习了省委书记袁家军在全省“大综合一体化”行政执法改革推进大会、执法监管数字应用专题会上的重要讲话精神，视频演示了“大综合一体化”执法监管数字应用建设方案，通报全省改革推进情况。指出全省改革推进大会召开以来，全省各级党委、政府高度重视，上下联动，一体推进改革落地落实，取得了阶段性成效。下一步，要紧盯目标、把握重点、抢抓进度，确保圆满完成改革任务。执法事项划转，要坚持同一执法领域“整体划转为原则、部分划转为例外”思路；执法队伍整合，要坚持实事求是、因地制宜，扎实完成“1+8”规定动作，待条件成熟再考虑进一步突破；乡镇“一支队伍管执法”，要把握好质与量的关系，充分考虑乡镇（街道）实际，科学评估、分类推进，确保有效承接；执法监管数字应用开发，要注重上下联动、开门建设和基层首创，确保应用“好用、管用、实用”；理论和制度规范，要聚焦行政执法体制机制系统性变革重塑，积极借助国内高校、科研机构等专家智库力量，总结提炼具有推广价值的理论和制度成果。

（来源城市管理综合之家）