科技创新|发达国家催化优先领域突破的创新平台建设经验及启示

本文刊发于《今日科苑》2022年第2期。

引用本文：白露.发达国家催化优先领域突破的创新平台建设经验及启示[J].今日科苑，2022（2）：15-24。

摘要：近年来，发达国家为应对经济全球化的不确定性，纷纷推出了“再工业化”战略，其本质是通过国家行动重新打造以新兴产业为牵引的高价值制造业战略，核心是通过政府、企业、大学、科研机构和社会团体合力打造国家级创新平台，推动本国优先领域先进技术迅速商业化。本文总结了美国、德国、英国、法国、日本、韩国等发达国家在推进本国先进制造业前沿技术成果转化与应用推广方面搭建的创新平台的建设经验，以期为我国建设未来创新平台提供借鉴。

关键词：优先领域，创新平台，经验

1.引言

美国、德国、英国、法国、日本、韩国作为当今世界主要发达经济体，20世纪80年代开始进入了去工业化时代，制造业大量向新兴工业化国家外迁，金融业突飞猛进，制造业占本国GDP的比重和占世界制造业的比重持续降低，“产业空心化”趋势在2008年金融危机前后达到顶峰[1]。这些发达国家逐渐意识到制造业外包给本国经济系统稳定性带来的严重威胁，在金融危机前后纷纷通过财政支持的方式，布局本国高端实体制造业回归，把推进先进制造业技术向产业转移转化作为金融危机后复兴的突破口，借此稳固其在全球高科技领域的领先地位，实施再工业化回归。这些发达国家以重振制造业为核心内容的“再工业化”，并不是简单的制造业回归，而是对制造业产业链的重构，是制造业的升级和以发展新兴产业为核心的结构转型[2]。例如，美国2009年开始推出《重振美国制造业框架》，德国2006年开始出台跨部门《高科技战略》，英国2008年开始推出《高价值制造战略》，法国推出了《新工业战略》和《未来工业计划》，日本提出了《科学技术创新综合战略2014》，韩国公布了《制造业创新3.0战略》等。这些战略的实质是既超前部署、研究和拥有支撑未来发展的原创核心技术，同时又非常重视科技成果的及时转化应用。

在这些宏观战略的支持下，为缩短原始创新与后续商业开发间的时间，促进创新成果尽快高效地转化应用到大规模生产中去，这些发达国家通过政府财政支持，企业、高校、研究机构和社会机构共同参与的方式，打造了符合本国高科技产业发展要求的新型产学研政创新平台。其核心功能是推进本国先进制造业领域前沿技术成果的转化与应用推广，旨在从国家战略层面集成创新资源，聚焦国家优先领域，提高本国高端制造业领域的研发、创新与商业化应用能力。如，美国制造创新中心、德国的尖端集群、英国的弹射中心、法国的卡诺研究所、日本的颠覆性技术创新计划、韩国创造经济革新中心等等，这些创新平台旨在推动前沿创新技术和概念加快在开放式创新系统中面向市场转化和应用，在发达国家创新系统中发挥了重要作用，为政府、企业、大学、研究机构提供了最卓越的技术知识、创新基础设施、专业技能和高端研发设备[3]，目前已经成为发达国家未来创新战略实施的核心要素，其目的是瞄准新一轮工业革命带来的产业格局重构契机，积极探索促进科技与经济紧密结合的新途径和促进科技成果短期内实现产业化的新方法，开创了政府支持企业、大学、研究机构联合开展战略性技术成果转化的新格局，为各国在未来的产业竞争中抢占先机提供了很好的经验和借鉴。

2.发达国家催化优先领域突破的创新平台建设背景及内容

近年来，美国、德国、英国、法国、日本、韩国等发达国家加快了国家层面创新战略的部署（表1），纷纷推出了“再工业化”战略。其本质是通过国家行动重新打造以新兴产业为牵引的高价值制造业战略，其核心是通过政府、企业、大学、科研机构和社会团体合力打造国家级创新平台，推动本国优先领域先进技术迅速商业化，确保本国优先领域的全球领导地位，促进本国未来经济长期可持续发展。

为实现“再工业化”战略的目标，这些发达国家不仅在战略层面进行布局，而且在实践层面推出了催化优先领域突破的新载体——创新平台，致力于搭建面向未来先进制造领域的产学研政新平台，努力弥合基础研究成果与先进制造技术商业化应用之间的鸿沟，以此重构国家工业体系，助推本国优势产业占据全球价值链的高端。在这种面向未来的再工业化新制度安排中，发达国家不仅探索出了一种能把政府、学术界、产业界凝聚在一起的新机制，而且聚集国家战略在制度设计、资金投入、管理模式等一系列微观操作层面（表2），体现出了发达国家调动产学研用优势科技资源方面的严谨逻辑，对于我国建设制造强国和创新型国家提供了很好的借鉴。

2.1美国制造创新中心

由美国高端制造国家项目办公室负责，美国商务部国家标准与技术研究所先进制造项目办公室进行协调管理。美国联邦机构主导了各个创新中心的技术领域定位、建立和初步融资，但并不直接领导和干预创新中心的运作。创新中心的日常管理一般交由一个独立的非营利组织，要求该非营利组织必须是美国本土的机构，并具备极强的整合“产学研政”各界资源的能力。创新中心设有一个层级分明的合作伙伴体系，“产学研政”各方会员根据自身条件与意愿，参与到不同的合作层级，承担相应的义务，包括缴纳会费、参与技术开发与成果转化的合作、提供科研资源等，并享受相应的权利，包括董事会席位、技术和知识产权获取、研发设施使用等。项目运作上专注于从技术甄别到产品开发的全过程。每个创新中心都会制定各自的技术转化路线图，起点是对领域内先进制造技术进行甄别，终点是将该技术转化为可规模化生产的产品，中间的每一个环节创新中心都会参与[6]。

此外，一个领域仅重点建设一家创新中心，选择具备影响力的牵头机构和带头人，在代表性地区建设相关领域创新中心。主要采用“政府+产业界+学术界+非营利组织”联合治理的模式，大范围组织产学研用各方联合共建，以董事会的形式进行管理，该董事会成员来自于各个会员机构，创新中心领导作为执行董事，负责研究所的日常运作，此外，董事会还会引入以制造企业代表为主的独立董事[7]。

在资金支持方面，美国制造创新中心建设初期由政府和会员共同出资，逐渐过渡到自我发展。总投资10亿美元，原则上，政府给予每个创新研究所7000万美元的资助，且要求联邦政府和私有部门出资比例1∶1，联邦政府出资总额一般在0.7〜1.2亿美元之间，5〜7年后脱离联邦政府，实现完全独立和自我发展。2017年计划投入4200万美元创建两大新的制造创新中心及支撑已有机构的日常运营，而且计划设立19亿美元的法定预算支出项目。前3年主要用于购买设备、启动资金和基础项目资助，第4年取消启动资金投入，开始资助竞争性项目，第5年以后取消设备投放，主要资助基础项目和竞争性项目[6]。

2.2德国尖端集群

德国尖端集群由德国教育研究部负责管理，是一个由高校、科研机构和工业企业研究人员共同研发合作的平台，构成具有专业技术优势的区域研发核心[8]。在15个尖端集群中，10个集群的组织形式为“登记社团”，并设立论坛，加强集群的网络交联功能。在集群管理机构的法律形式上：11个集群成立了“有限责任公司”执行管理；3个集群则在“登记社团”的框架内完成管理工作[9]。对每个领域不设置专门的评选路径，而是在所有划定范围内横向竞争择优资助。以创新药物集群为例，整个过程一般分为项目选拔、资金执行、项目评估3个环节。

在资金支持方面，德国尖端集群每一轮计划期，每一集群受资助额为4000万欧元。每期支持资金总计2亿欧元，3期政府资助总计6亿欧元，加上参与企业提供的6亿欧元经费，德国对相关创新地区投入的专项经费达到了12亿欧元。同时，要求集群关联产业界和私人投资者配套投入相关资金。资金分配比例按成员类型而有所不同：高校占比20.6%，高校外科研机构11.5%，大企业33%，中小企业28.7%，其它机构6.2%[9]。资金用于合作研发项目、推动集群国际化、专业及后备人才培养和集群日常管理。随后，地方政府负责出资建设公共服务平台，例如公共研发机构的基础设施、职业教育机构等。

2.3英国弹射中心

英国弹射中心由英国技术战略委员会负责管理，虽然是英国政府倡导设立，但并不从属于政府，其性质是社团法人。各中心属于独立实体，是独立注册的有限责任公司，是自主经营的非营利机构，在中心协议和政策目标范围内自主运营，允许根据客户不断变化的需求和业务基础调整经营[3]。主要采取“政府 + 企业”（PPP）的模式，在监管方面，英国技术战略委员会具体负责技术与创新中心的筹建和管理，其下设的咨询监督委员会负责对所有弹射中心的监管；在运作管理方面，每个弹射中心都建立由企业为主导的管理委员会，负责中心的运营，包括自身业务规划、自身资产负债、设备管理和设施所有权及知识产权。各中心要求设立商业主导型管理委员会，主要职责是对中心的业务进行监督和审查[10]。治理结构包括治理委员会（董事会）、技术战略委员会和监督委员会。每个中心建立业务主导的治理委员会，由用户和该技术领域专家组成，实施中心工作并监督其活动方案。英国弹射中心建设秉承新建与改建相结合的原则，主要任务是进行技术的商业化前期开发，在研究与技术商业化之间建立起桥梁。项目具体遴选模式为：扫描具有潜力的技术优先发展领域，运用标准识别具有最强竞争力的候选者；与企业和学术界深入讨论、评估在该地区建立中心的可行性；运用选择性招标和正式招标两阶段过程来选择运行中心和识别主要合作伙伴；与选定主办者共同制定战略框架和创新业务规划[3]。

在资金支持方面，在英国弹射中心2011—2015年的四年建设期内，英国政府资助建立了7个弹射创新中心，由英国创新署负责整体项目实施和监管，公共部门和私人部门投资共计超过10亿英镑。其中，英国政府投入超过2亿英镑，其余资金来源于与企业签订创新合同和合作研究与开发项目，属于竞争性资金[3]。政府的核心公共资金将主要投入基础设施和设备，投入的比例将与各个弹射中心在建设过程中是否使用已有设施和设备相关；合作研发项目以及企业合同研究资金投入则将用于人力费用和启动项目。英国弹射中心采用政府公共资金为引导、社会资金为主导的创新投入体制。

2.4法国卡诺研究所

卡诺研究所网络是政府联合管理，法国高等教育与研究部（MENESR）协同法国经济、产业和数字事务部（MEIN）、卡诺专家委员会作为决策机构，高等教育与研究部下属机构国家科研署（ANR）提供资金分配和选拔研究所。而发挥主要管理作用的是卡诺研究所协会（AiCarnot）。该协会是由各个研究所选派代表组成的非营利组织，负责讨论实施卡诺的目标、战略、行动计划，并通过组织卡诺见面会，为企业，尤其是中小企业创造与CIN进行磋商洽谈的机会，促进达成双方的研究合作。卡诺研究所分为多种类型，如单个的研究所、实验室、联合体等，联合体占多数。卡诺研究所只是赋予卡诺标签，不是法定的实体（其原组织或者上级组织具有法人权利），卡诺实验室标签有效期为5年。卡诺包括独立运作的研究单位，如作为国家科研中心（CNRS）的独立实验室或其他国家研究机构；混合的研究单位（UMR），如国家研究机构和大学运行的联合实验室、学校或大学联合会等[11]。

在资金支持方面，法国所有卡诺研究所将得到来自国家科研署的资金资助，资助金额大小根据该研究机构同产业界合作伙伴签订合同金额总量而变化。研究所资金45%来自政府拨款，31%来自企业，24%来自国际合作招投标项目。政府资助第一期资助金额为6000万欧元，由于成绩显著，从第二期计划开始，高等教育与研究部决定进一步加大支持力度，增加投资金额，从法国“未来投资”计划中分出5亿欧元设立“卡诺中小企业合作与国际合作研究特殊计划”，以鼓励研究所同中小企业和国际机构进行合作。与组织运作相关的基本支出由原组织或者上级组织渠道获得。由于卡诺研究所部分使用了原组织或者上级组织的机构经费，构建卡诺研究所网络并不需要更多的额外资金投入。

2.5日本颠覆性创新计划

日本颠覆性创新计划由日本内阁府和科学技术振兴机构联合推出。内阁办公室负责招募项目经理以及收集研发项目建议，日本科学技术振兴机构（JST）在科技政策委员会（CSTP）的决议基础上聘用项目经理。委员会由科技政策国务大臣、科技政策副大臣、科技政策政务次长、CSTP行政官员组成。专家组由CSTP行政官员和外部专家组成。召集委员会和其他相关事宜由CSTP议长决定，召集专家组及相关事宜由委员会主任决定。专家组面议应聘人员，推荐项目经理名单，并提交委员会。在专家组报告的基础上，委员会形成系统的项目经理人员建议，提交CSTP。CSTP在委员会报告的基础上，确定项目经理人员。项目经理管理研发活动的前提是，JST与研究机构签订委托研发合同。项目经理对于其管理的研发计划，可以灵活掌握加快、减慢、暂停、转变方向等事宜。当存在新的、可能带来重大影响的发展前景，项目经理可以自行判断并灵活调整计划[12]。

在资金支持方面，日本ImPACT计划在2013年补充预算中确定550亿日元（占科技计划经费的4%），执行期限一般是5年。每个项目经费平均在30亿〜50亿日元。项目经理确定研究团队中每个机构的经费额度，研究费用可以跨年结转和使用。ImPACT计划所需费用包括研发费用、项目经理运营、基金管理和其他费用，由ImPACT基金资助，具体管理政策由委员会规定。同时，在项目经费中单独列支了对项目经理本人和辅助项目经理的团队的人员费用[12]。

2.6韩国创造经济革新中心

韩国未来创造科学部负责主导韩国创造经济革新中心的重大决策、提供政策支持、规范市场秩序，大企业提供资金、技术和经营支持。韩国创造经济革新中心采取“地方政府+大企业”共同运营模式合力助推创造经济发展[13]。被选中的项目会获得革新中心给予的6〜12个月的资金、技术和设施等方面的支持服务。入驻企业可免费享用工作区域和办公设备。除了硬件服务之外，来自政府和大型企业的金融、咨询、法律支援，都为“创客们”解决在创业初期的各种困难。革新中心的入驻方法比较简单。凡是有创意产品或创业模式的个人或团体，都可以在革新中心的官方网站上注册提交申请，由革新中心进行审核。革新中心还组织支持C-LABStart Up、Venture Partners day、培育全球创业之星等创意创业竞赛，征集优秀创新思维项目，以选拔入驻企业[14]。

在资金支持方面，依托创造经济革新中心平台，韩国政府联合大型财团企业为创业者设立各种创业扶持资金，举全国之力推动创新。据统计，2014—2017年三年间，政府建设创造经济革新中心的专项财政预算达4万亿韩元，并将持续增加对现有青年创业基金的投入。韩国各大龙头企业对革新中心进行经费投入，参与建设和管理，主导核心产业方向，引导中小企业和创客创新[13]。

3.发达国家催化优先领域突破的创新平台建设经验

3.1聚焦本国优先领域，着力占领全球价值链高端

当前，世界正处在重塑全球产业结构的新时代，发达国家从本世纪初开始就通过布局创新平台的方式，促进本国产业迈向全球价值链的高端，这些平台的领域分布主要和这些国家的战略定位相关，其核心都是聚集于本国的优先领域，其目标是占领全球价值链的高端，支持方式则是培育支撑世界的主导技术群（表3）。可以看出，各个国家都非常重视电子信息产业的发展，在此基础上，美国的制造创新中心定位于在国家未来先进制造的关键技术节点上取得突破，聚焦高端制造。德国尖端集群、英国弹射中心则是典型的欧洲模式，重点在本国的优先领域发力，重点聚焦于生物医药、新能源、电子信息、航空航天、材料等领域。日本颠覆性创新计划涉及领域为电子信息、材料、智能制造、核领域、航天领域、生物医药，和日本综合科技战略以及日本老龄社会发展需要紧密结合。韩国的创造经济革新中心则与中国的大众创业万众创新有点类似，重在创造本国需求、提升相关产业能力。

3.2建设模式由线性创新模式向开放式创新系统转变

重视科学研究是德、英、法等欧洲发达国家的传统，而美国是较早注意科技与经济结合的国家，日本和韩国紧随其后在科技与经济结合方面也取得了不俗的成绩，促进科技与经济结合已经成为美日韩的传统，美国用了100年的时间就超越了德、英、法等欧洲科技、工业强国。美、德、英、法、日、韩等主要发达国家在金融危机前后更加意识到科技与经济结合的重要性，都结合本国实际搭建了基于本国关键优先领域的创新平台，这已经成为其促进高科技与经济紧密结合的重要载体。

这些创新平台建设的兴起，本质上是由科技革命、制度创新、经济周期等因素的历史性演变所决定的，其建设模式主要有两种。一种是以德国为典型代表的欧洲模式，其创新政策支持路径经历了以研究为导向主要支持基础研究时期，发展到以技术推动、市场拉动为导向的工程研究时期，再到以技术转移为导向主要支持建立大学技术转移机构加强知识产权管理时期，最后到现在的以构建开放式创新系统为核心的关注开放式创新和智慧化社会建设时期。德国是这种发展模式的典型代表，其创新平台的建设模式是，在2006年高技术战略框架下，大力资助由高校、企业和社会研究机构组成的、集聚不同学科领域和研发经验的研发集群，已经形成了基于知识稳固其产品国际竞争力并获得可持续盈利能力的良性发展模式，这也是德国在金融危机中恢复最快的原因。法国和英国均借鉴了德国的发展模式，2006年，法国受到德国弗朗霍夫协会启发，启动了卡诺研究所网络计划，加快了技术创新与转移步伐，经过十多年的发展已经成为欧洲第二大应用型研究组织。借此经验，英国也于2010年启动了英国弹射中心建设计划，旨在基于英国已具有竞争优势的创新研究基础，在政府指导和支持下，推动英国特定领域高端创新迅速商业化，从而奠定优先全球竞争力[3]。

另外一种是以美国为代表的科学技术与生产紧密结合模式，其典型特征是建立了高效率的技术转移机制和产学研合作机制，其创新政策支持路径经历了支持技术引进、模仿创新，到支持消化吸收再创新，再到自主创新和跨越式创新的过程。美国是这种模式的典范，在国家制造业创新网络计划框架下，以政府为主导，企业为主体，充分吸纳大学、研究机构和社会机构广泛参与建立国家制造业创新中心，以形成辐射全美的制造创新网络，提升其制造业的创新能力和竞争力[4]。日本则是在其《科学技术创新综合战略》框架下，通过多样化的组织、人力资源流动以及形成集企业、学术、政府于一体的联合研究中心作为全球领先创新中心建设的支撑。韩国的《制造业创新3.0战略实施方案》，充分考虑了韩国中小企业生产效率相对较低、技术研发实力不足的特点，采取由大企业带动中小企业、试点地区逐渐向全国扩散的“渐进式”推广策略，着力打造“创造经济革新中心”[16]。

此外，这些创新平台的共同特征是，主要由政府设立，但政府并不直接领导和干预这些平台的运作，主要由非营利机构独立运行，并主要采用“大计划牵引、小创新随行”的管理方式。政府则更加注重从技术甄别的源头管理至将该技术转化为可规模化生产的产品的全过程监督和管理，即更加注重成果的转化。美国、德国、英国、法国、日本的创新平台具备极强的整合“产学研政”各界资源的能力，重在提升产业竞争力。韩国则是典型的大企业带动小企业发展模式，政府负责主导重大决策、提供政策支持、规范市场秩序，重点由大企业提供资金、技术和经营支持。

3.3立足本国优先领域构建科技成果转化新生态

这些创新平台建设的兴起主要发生在2008年金融危机前后以及新一轮科技革命和工业革命即将出现的历史时期，其基本特征是：以任务为导向，聚集创新资源，形成产学研政相互耦合的科技成果转化生态组织；聚焦于本国高端优势创新领域，旨在占领全球高端创新价值链；主要任务是进行技术的商业化前期开发，以及鼓励实验室发明成果走进各种规模的企业，在研究与技术商业化之间建立起桥梁；虽然具有高风险，但要具有经济增长潜力；科技成果注重向中小企业倾斜，注重扶持中小企业的创新研究；项目运作上，聚焦技术前沿，贴近产业要求，按照市场需求来决定项目支持，非常关注未来经济的持续增长[6]。

由于具有以上这些特征，所以这些平台的建设周期和执行周期一般较长，以保证政策的延续性和可持续性。

3.4注重以市场为导向，由政府与社会共同出资

创新平台的资助方式是由政府和社会共同出资，项目执行期一般是5年，政府资金只起引导作用，企业资金起主导作用，在运营过程中遵循非营利性、独立发展的原则，更加注重以市场为导向组织创新资金，一方面解决了联合创新平台所需资金和科研人员的问题，另一方面，也解决了创业企业负担，同时要求企业配套资金支持，也加强了公共资金的管理和高效使用。

在资金规模和出资比例方面，政府财政投入都比较大，私有部门也有相应的投资，投资比例和方式则会有差异。美国要求联邦政府和私有部门按1∶1的比例进行投资。德国除政府财政资金投入外，还要求集群关联产业界和私人投资者配套投入相关资金，比例则按成员类型而有所不同：高校占比20.6%，高校外科研机构11.5%，大企业33%，中小企业28.7%，其它机构6.2%[9]。英国平台资金的1/3来源于与企业签订的创新合同，属于竞争性资金；1/3来源于合作研究与开发项目，也属于竞争性资金；另外1/3来自英国创新署核心公共投资，即政府直接拨款[3]。法国平台资金45%来自政府拨款，31%来自企业，24%来自国际合作招投标项目。日本的颠覆性创新计划则全部由政府出资，以项目的形式搭建创新平台，由项目经理人负责经费的使用。韩国创造经济革新中心则是由韩国政府联合大型财团企业为创业者设立各种创业扶持资金的方式给予资助。

在资金用途方面，各个平台都制订了财政资金的使用范围，美国还建立起了初期由政府和会员共同出资，逐渐过渡到自我发展机制。美国建立起一个可持续的收入模式，5〜7年后脱离联邦政府，实现完全独立和自我发展。其主要收入来源包括：会员费、服务费、技术转化项目筹资、知识产权使用费、合同研究、产品试制、捐款等[6]。德国特别注重将资金用于专业及后备人才培养，地方政府则负责出资建设公共服务平台，例如公共研发机构的基础设施、职业教育机构等。日本则在项目经费中单独列支了对项目经理人本人和辅助项目经理人的团队的人员费用，以保证项目经理工作顺利开展[12]。

目前，科技成果转化依然是世界难题，各国促进科技成果转化的政策涉及基础研究、科研生产、商业开发各领域，其做法纷繁复杂，依然处于不断探索阶段。近年来，美、德、英、法、日、韩等主要发达国家围绕本国关键优先领域前沿科技成果在短期内实现产业化，构建了许多产学研政创新平台，其实质是既超前部署、研究和拥有支撑未来发展的原创核心技术，同时又非常重视科技成果的及时转化应用，这种由政府引导、企业主导建设的创新平台，其本质是通过国家行动加快实施以新兴产业为牵引的高价值制造业回归战略，从而改变本国传统制造业、高技术产业和现代服务业三者之间不均衡的比例关系，调整本国经济结构，以构建持续创新的再工业化体系，进而在新一轮科技革命和产业变革中抢占先机。

这些平台运行过程中的一个关键环节是全过程评价，比较客观的评价体系应着眼于长期成果，并严格遵循同行评议。科学共同体在同行评议方面具有不可替代的优势，可以在全过程评价方面发挥重要作用。当前，我国整体科技实力与发达国家还有一定的差距，在国家制定科研政策时，要鼓励和引导科研工作者选择探索性、前瞻性强的创新型项目作为方向，同时，要引导教育、科研、技术、产业四个领域形成一个彼此紧密相关的综合体，产生协同效应。要整合好科技界资源，组织好科技成果的展示和传播，还可以设立论坛，促进政府、高校、科研机构、企业之间的交流，搭建科学家、企业家、投资家沟通平台，促进产学研政用金深度融合。

责任编辑：李琦

参考文献

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作者简介：

白露，女，博士，研究员级高级工程师，中国科协科学技术传播中心，研究方向为科技政策、科技传播与科技成果转化。

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