城投公司如何通过国企改革助力转型

文 · 常金乾

西姆国有经济研究院高级咨询师

一直以来，城投公司作为一类特殊的国有企业，承担政府投融资平台功能，为政府功能的延伸和地方的建设付出了巨大的作用，但是现在，随着改革开放的进一步深入，社会主义市场经济的进一步发展，诸多城投公司无不面临巨大的债务压力和转型发展压力。中央推出国企改革三年行动，借助三年行动的窗口期城投公司能否突破自身的发展瓶颈，成功实现市场化转型？实践中，我们发现相当一部分城投公司对于抓住国企改革三年行动的契机助力企业市场化转型上存在着认识不充分，定位不清晰、行动不出力的问题。因此，本文我们循着城投公司的发展背景，分析其现状存在的问题，进而为城投公司这类企业的改革转型出谋划策。

一、城投公司发展背景

1、源于政府职能

城投公司的产生起源于1991年的政府投融资体制改革，要求地方政府不再负责基础设施建设，而是将其公司化运行，承担相应的政府职能，主要由财政部门、建委共同组建成立城投公司，资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。城投公司的成立往往是由地方政府划拨资产（尤其是土地资产）组建，其资产和现金流以能够达到融资标准为前提，必要的时候还会有政府以财政补贴为还款承诺。新成立的城投公司重点将融来的资金用于城市基础设施建设、公用事业等项目上。城投公司的名字也多种多样，但是一般都包含“城市建设”、“资产经营”、“开发”等名称，从名字中就能充分感受到其渊源。中国第一家城投公司，由上海政府在1991年率先成立，名称为“上海市城市建设投资开发总公司”。

2、政府信用背书

城投公司的最核心的功能就是为地方的建设进行投融资。融资的渠道多种多样，其中最典型的就是发城投债。城投公司作为一家公司以靠着自己的资产和收入，在资本市场进行融资。时至今日，在债券市场上，大多数县一级的区域都有城投公司在市场上发债，有的区县甚至多大数家。事实上，资本市场给予城投公司的信用评级远远超过了其作为一家普通公司的信用。而这一切，都是因为城投公司的背后是政府，有强大的政府为其信用背书，才能使得其在发挥融资功能的时候的随心所欲。现在，政府为城投公司的信用背书联系越来越弱了，但这依然不影响城投公司在市场中的形象：它是政府的企业，政府会为它兜底。

3、承担政府功能

城投公司是典型的功能性企业。在地方的基础设施建设和公用事业上，城投公司的作用无可替代。政府往往通过城投公司在地方的大型项目上进行投资，特别是基建工程项目。典型的城投公司往往会赋予自己相应的使命和愿景，诸如“基础设施建设商”、“城市建设运营商”等等。上海城投集团明确提出要“打造卓越的基础设施和公共服务整体解决方案提供商”，实现高质量发展。

二、城投公司面临现状

1、资产负债率高企，隐形债务问题突出

根据中国城市发展研究会城市建设投融资研究专业委员会在2021年最新研究的数据，资产负债率在60%以上的城投公司有97家，其中70%以上的有13家。这些数字还仅仅是统计了公开信息的企业。实际上，大多数城投公司的资产负债率都高出了企业正常经营的水平。在这些巨额的债务背后，有一大部分是政府隐性债务，也就是说这些债务是为了帮政府融资。而隐性债务的产生，也与城投公司借助政府信用融资分不开。一直以来，城投公司为地方基础设施建设筹集了大量资金，支持地方建设和产业发展。而地方政府往往就是利用城投公司解决资金问题，怎么可能很快把这些债务还上呢？因此，发新债，换旧债，一直滚下去才是生存之道。隐形债务的不可确定性，加重了城投公司的债务包袱。

2、管理体制僵化，内部行政化严重

城投公司的管理体制是所有国企里面最接近政府的。作为政府机关，这样的管理体制无可厚非，但是作为市场主体，就难以有所作为了。事实上，体制的僵化大大限制了城投公司的市场化转型。

城投公司作为功能性企业，以完成政府任务为重要工作内容。在人员、资金、事务上收到政府多部门的交叉监管。好处是能够确保政府的指令上传下达，坏处则是让它不像是一个市场主体，没法参与市场竞争。我们发现，城投公司的领导干部队伍多来自地方政府机关，他们多没有企业任职经历，不熟悉业务甚至不懂业务，很难在企业发展上有所作为。更麻烦的是，他们中很多人任职结束又回到政府去了，短短的任期内很难为企业谋求长远发展。

3、要市场化转型，也要承担政府功能性任务

随着我国政府“放管服”改革的进一步到位，政府对市场经济的干预会原来越少。而金融监管的政策和要求，会促使政府和城投公司进一步脱钩。城投公司已经到了不得不转型的时候，必须去成为真正的市场化企业，去市场中谋求发展。然而，在相当长一段时间内，政府的一部分功能还是要通过城投公司去实现，不会那么快直接脱钩。也就形成了城投公司一方面要进行市场化转型，一方面仍然要承担政府的功能性任务，再加上沉重的负债包袱，未来如何走是摆在所有城投公司面前的一个难题。

三、城投公司改革未来

城投公司的渊源让它背负了一般市场主体没有的包袱，也让他拥有了其他公司不可能有的资产和信用。城投公司有两面。一面是企业，它要开展业务，取得收入和利润来养活自己。另一面是政府，承担着地方基建和公用事业的职能，这些事情可能是不赚钱的，甚至是亏钱的。功能性的任务产生了巨额负债，但是也拥有了大量的资产。债务需要还本付息，资产可以增值变现。

国企改革三年行动开展以来，从中央到地方，各地国企纷纷进行了各种各样的改革。其中不乏取得良好成就的企业，也产生了各类改革成功案例。珠玉在前，城投公司可借助改革的东风，持续推进自身的市场化转型发展。若要做好城投公司的改革，我们认为可以从两方面着手，打开企业发展的新局面。

1、化解存量债务，多措并举解决历史包袱

存量债务包括隐形债务的化解，是城投公司改革之路的一大障碍。面对债务难题，一方面是要开源，提高企业融资能力，增强造血功能；另一方面是要逐步化解历史债务，解决包袱。

在开源方面，一是要充分挖掘政策空间和自身潜力，提升主体信用评级，推动融资能力突破，努力拓展低成本融资渠道，并探索境外融资渠道；二是增强造血功能，提升企业公里水平，发挥自身资产优势，盘活存量资产，增强盈利功能。

在化解债务方面，一是多方式促进政府债务问题化解，寻求政府债务的确认和补偿，同时创新政府付费机制，扩大资源置换范围，可运用特许经营获取收益，如供水供电、污水处理费等；二是新项目通过市场化方式承接，从源头上尽可能避免新的隐性债务产生。三是盘活存量债务，借助AMC公司专业手段，进行债务处置。

2、创新政企关系，推动国资监管机制改革

国资的监管体制严重的限制了城投公司的市场化转型。在新的阶段，城投公司不能再被动接受政府行政命令，而应该根据企业实际情况主动谋划发展。在企业的发展战略，城投公司应主动作为，为自身发展敢于谋划，向政府争取机制，争取政策，不仅能够为自身释放活力，还能更好地完成政府交办任务。

首先是在人员上，城投公司人员应进行市场化选聘，不再被动接受政府人事上的直接管理，减少干预。多引进市场化专业人才，为业务发展汇聚懂业务、会业务的人才。

其次是在业务上，比照市场化企业进行业务布局和分类，便于产业发展和人才引进。政府交办任务也通过市场化方式承接，最大限度减少行政式的干预。

再次是在授权上，对承担业务主体的下属企业进行充分授权，鼓励通过混合所有制改革推动下属企业差异化管控，结合企业特性、行业特性、功能属性制定差异化的管控模式和考核模式，让“听得见炮火的人”来决策。

国企改革长路漫漫而艰辛，城投公司尤甚。现如今，疫情防控形势依然严峻，国际形势复杂多变，中国政府和企业面临新的挑战。改革就是练内功，只有苦练内功，才能在市场竞争中脱颖而出。城投公司具有政府和企业的两面特性，面临的压力不言而喻，因此改革是城投公司的内在需求，改则进，不改则退。愿城投公司的转型和改革早日成功。

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