水下文物保护管理条例施行在即 为水下文物保护提供更坚实的法律保障

2020年7月30日，国家水下文化遗产保护浙江宁波基地，一名游客在参观“水下考古在中国”专题陈列展厅内展陈的“小白礁Ⅰ号”模型。 人民视觉/供图

记者|李卓谦

责编|薛应军

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《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（以下简称《条例》）自1989年实施以来，在规范水下文物考古、加强水下文物保护管理等方面发挥了重要作用。为了更有针对性地完善有关制度措施，有关部门对《条例》予以修订。修订后的《条例》将于2022年4月1日起施行。

《条例》有哪些特色、亮点，实施后需要重点关注哪些问题？近日，民主与法制社记者采访了大连海事大学法学院教授马明飞。

马明飞表示，和修订前相比，新《条例》内容更明确，要求更具体，针对性和操作性更强，制度更完善，必将为水下文物保护管理工作提供坚实的法律保障，对水下考古事业的高质量发展起到更加积极的促进作用。

进一步明确水下文物保护管理体制和执法机制

马明飞表示，《条例》进一步明确了有关管理体制和执法机制，其中第四条明确了国务院文物主管部门、地方人民政府文物主管部门、县级以上人民政府及其他有关部门在水下文物保护工作中的职责权限；强化了属地管理，使保护工作更具有适用性。

马明飞还认为，《条例》突出了文物主管部门在水下文物保护中的关键性作用，健全了相关工作程序，明确了工作时限，为文物主管部门开展工作提供了明确指引。比如《条例》第九条规定：“任何单位或者个人以任何方式发现疑似本条例第二条第一款第一项、第二项所规定的水下文物的，应当及时报告所在地或者就近的地方人民政府文物主管部门，并上交已经打捞出水的文物。文物主管部门接到报告后，如无特殊情况，应当在24小时内赶赴现场，立即采取措施予以保护，并在7日内提出处理意见；发现水下文物已经移动位置或者遭受实际破坏的，应当进行抢救性保护，并作详细记录；对已经打捞出水的文物，应当及时登记造册、妥善保管。文物主管部门应当保护水下文物发现现场，必要时可以会同公安机关或者海上执法机关开展保护工作，并将保护工作情况报本级人民政府和上一级人民政府文物主管部门；发现重要文物的，应当逐级报至国务院文物主管部门，国务院文物主管部门应当在接到报告后15日内提出处理意见。”

《条例》第十一条要求，在我国管辖水域内进行水下文物的考古调查、勘探、发掘活动，应当由具有考古发掘资质的单位向国务院文物主管部门提出申请。国务院文物主管部门应当自收到申请材料之日起30日内，作出准予许可或者不予许可的决定。

在执法机制方面，《条例》明确了海上执法机关在水下文物保护工作中的执法职责，赋予其行政执法、治安管理和打击犯罪等权限，并要求各有关部门加强沟通协调和执法协作，共享水下文物执法信息。比如第十七条明确要求文物主管部门、公安机关、海上执法机关按照职责分工开展水下文物保护执法工作，加强执法协作。县级以上人民政府文物主管部门应当在水下文物保护工作中加强与有关部门的沟通协调，共享水下文物执法信息。

水下文物保护科学性和可操作性显著增强

《条例》第七条规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以将水下文物分布较为集中、需要整体保护的水域划定公布为水下文物保护区，并根据实际情况进行调整。水下文物保护区涉及两个以上省、自治区、直辖市或者涉及中国领海以外依照中国法律由中国管辖的其他海域的，由国务院文物主管部门划定和调整，报国务院核定公布。划定和调整水下文物保护区，应当征求有关部门和水域使用权人的意见，听取专家和公众的意见，涉及军事管理区和军事用海的还应当征求有关军事机关的意见。划定和调整水下文物保护区的单位应当制定保护规划。国务院文物主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门应当根据保护规划明确标示水下文物保护区的范围和界线，制定具体保护措施并公告施行。在水下文物保护区内，禁止进行危及水下文物安全的捕捞、爆破等活动。”马明飞认为，该规定根据形势发展和实际需要，确立了水下文物保护区制度，并对划定公布水下文物保护区的情形、程序、保护措施等作了具体规定，为今后各地划定公布水下文物保护区提供了明确的依据，也增强了《条例》的科学性和可操作性。

此外，马明飞表示，《条例》在规范水下文物考古调查、勘探、发掘程序方面做了进一步完善。明确了国内考古机构在管辖水域进行考古调查、勘探、发掘的要求和许可程序；吸收了《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》的有关规定和实践，明确了外国组织、国际组织在中国管辖水域进行考古调查、勘探、发掘的要求和许可程序；明确了在中国管辖水域进行大型基本建设工程应当事先进行考古调查、勘探或者发掘的要求；明确了水下文物考古调查、勘探、发掘活动的性质以及登记、实物和资料移交等要求；明确了水下文物考古调查、勘探、发掘的禁止性条款。

在调动各方力量共同参与水下文物保护方面，《条例》明确，任何单位和个人都有依法保护水下文物的义务，各级人民政府应当重视水下文物保护，正确处理经济社会发展与水下文物保护的关系，确保水下文物安全；任何单位或者个人以任何方式发现疑似水下文物的，应当及时报告有关文物主管部门，并有权向文物主管部门举报危及水下文物安全的行为；有关单位充分发挥水下文物作用，提高全社会水下文物保护意识和参与水下文物保护的积极性。

加强各方协调以确保法律顺利实施

马明飞表示，新出台的《条例》较修订前在诸多方面进行了完善，部分条款在后续实施过程中应予以重点关注。比如，根据《条例》第三条的规定，遗存于外国领海以外的其他管辖海域以及公海区域内的起源于中国的文物，我国享有辨认器物物主的权利。但国家仅享有辨认器物物主的权利而非所有权，这不利于维护我国海洋权益，特别是在公海区域，我国目前已是国际海底区域矿产勘探大国，是与国际海底管理局签订三种深海矿产资源勘探合同以及拥有四块专属勘探及开发矿区的国家。这些“区域”内很有可能发现起源于中国的水下文物，因此，《条例》实施过程中应予以重点关注。

水下文物保护区制度是根据水下文物保护特殊性确立的一项重要制度，是实施水下文物原址保护的重要手段，也是本次《条例》修订最大的亮点之一。

马明飞认为，在《条例》实施过程中，文物主管部门应进一步加强水下文物保护区统筹规划，积极推进我国沿海和内陆重点水域水下文物资源调查，出台《水下文物保护区管理办法》及相应的规范化建设与管理指南等部门规范性文件，为各地划定和管理水下文物保护区提供明确的、操作性强的指引。

此外，马明飞建议，《条例》实施过程中，应注意与《中华人民共和国海警法》的协调问题。新《条例》明确了海上执法机关在水下文物保护工作中的执法职责，为开展水下文物执法活动提供了有力保障。因此，各级文物主管部门应同海上执法机关紧密合作，健全海上联合执法机制，适时开展我国管辖海域内重点区域的水下文物执法专项行动，打击盗捞、走私水下文物等犯罪活动。在这一过程中，《条例》应同海警法协调一致，为联合执法提供坚实的法律依据。

同时，《条例》还应注意与《保护水下文化遗产公约》（以下简称《水遗公约》）的衔接问题。2019年司法部公布的《中华人民共和国水下文物保护管理条例（修订草案送审稿）》第七条规定严禁对水下文物进行商业性打捞，但新《条例》删去了该表述，在第十四条第一款增加了“以文物保护和科学研究为目的进行水下文物的考古调查、勘探、发掘活动”的表述。

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