以公权力推动证券民事责任落实

每经特约评论员 熊锦秋

近日，证监会、财政部联合研究起草了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定（草案）》（以下简称《规定》），并向社会公开征求意见。笔者认为，这是证券市场发展以及投资者保护向前迈进的一大步。

《规定》共十四条，其中明确了违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的工作机制。在申请主体方面，违法行为人应当同时承担民事责任和行政责任，缴纳罚没款后，剩余财产不足以承担民事责任时，受害投资者可向证监会提出书面申请、请求罚没款用于承担民事责任。

在申请期限方面，《规定》提出，受害投资者提出返款申请需提交终结执行裁定书等资料，法院出具终结执行裁定书后一年内，受害投资者可提出申请。所谓终结执行裁定书，《民事诉讼法》规定了“被执行人因生活困难无力偿还借款”等六种法院裁定终结执行的情形；终结执行裁定书的内容，一般是“终结某某案件的执行”。法院出具终结执行裁定书，说明被执行人此时已无能力履行赔偿责任，当然也有可能被执行人已隐匿、转移财产，因而没有能力赔偿。

应该说，《规定》属于落实现有法律规定的制度及举措。证券法明确规定了民事责任优先原则，但在实践中，行政处罚决定往往先于民事判决作出，罚完之后违法违规者可能无力承担民事责任。将缴入国库的罚没款作退库处理，用于承担证券民事赔偿责任，是落实证券法相关规定的一种机制安排，这对保护投资者利益具有重大的现实意义，有利于提振投资者信心。

值得关注的是，《规定》第13条规定，罚没款用于承担民事赔偿责任的，违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务，证监会应当继续履行收缴职责。按笔者拙见，法院出具终结执行裁定书，或许并不能说明被执行人就彻底丧失赔偿能力，或许证监部门也是担心被执行人可能隐匿、转移财产，因而在罚没款退库充作投资者赔偿之后，仍坚持不懈向被执行人追缴已充作民事赔偿的罚没款。

《规定》的最大亮点或许就是第13条，其重要意义就在于，证监部门宣示，追究违法违规者应负的行政、民事、刑事责任，一个责任都不能少，要多管齐下、立体式追责，要防止以行政罚款来简单代替投资者的民事赔偿。

抛开形式看实质，如果包括《规定》第13条等在内的条款均能得到贯彻落实，其形成的结果，就相当于以证监会等部门的公权力，来确保证券民事赔偿责任得到切实落实。

虚假陈述是证券市场最主要类型的违法违规，对虚假陈述的民事责任追究机制相比其他类型违法违规也更为健全。证券法对虚假陈述规定信披义务人应当承担赔偿责任，发行人的控股股东、实控人、董监高和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员，应当与发行人承担连带赔偿责任。如果连带责任落到实处，尤其是追究大股东等首恶责任落到实处，应该说承担民事责任和行政处罚并没有太大问题，这么多主体，怎么会没有能力承担这些法律责任，一般无需将行政罚款退库充作投资者赔偿。

说白了，在《规定》的基础上，证监部门、执法机关等公权力介入证券民事赔偿，推动民事责任落实，这或是下一步可以考虑的更大改革举措。事实上，香港《证券及期货条例》第213条规定，任何违法违规已发生、正发生或可能发生，香港证监会可向原讼法庭申请作出“使交易各方恢复他们订立交易之前的状况”等命令，这就是公权力介入民事赔偿的例子。

目前对于逾期不履行证券期货行政罚没款缴纳义务的当事人，已经将其列入“老赖”名单，对其高消费进行限制。但是，对于不履行证券民事判决，甚至隐匿转移财产逃避履行的，股民能做的却并不多。笔者认为，对此公权力可大胆介入，要帮助股民追讨损失，尤其要将被执行人隐匿转移财产复原，让对投资者的赔偿落实到位。