专门立法预防未成年人犯罪 《上海市预防未成年人犯罪条例》明日起施行

核心提示：《上海市预防未成年人犯罪条例》明确上海将建立健全标准引领、专业保障、基层联动、社会协同、公众参与的预防未成年人犯罪工作支持体系，细化学生欺凌处置机制等，填补上海市预防未成年人犯罪立法空白。

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记者|潘 巧

责编|薛应军

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为提高上海预防未成年人犯罪工作法治化水平，2022年2月18日，上海市十五届人大常委会第三十九次会议表决通过《上海市预防未成年人犯罪条例》（以下简称《条例》），并于2022年3月1日起正式施行。

在未成年人权益保障方面，上海在2004年就制定了与《中华人民共和国未成年人保护法》相对应的配套制度——《上海市未成年人保护条例》。随着《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》进一步修订并通过，《条例》的颁布和施行正当其时，且有效填补了上海市预防未成年人犯罪立法空白。

设专章固化上海经验和特色

《条例》的亮点之一是专门设置“预防支持体系”作为第二章，明确上海将建立健全标准引领、专业保障、基层联动、社会协同、公众参与的预防未成年人犯罪工作支持体系。

什么是“预防支持体系”？上海市法学会未成年人法研究会副秘书长田相夏解释称，“预防支持体系”是指预防未成年人犯罪工作不但需要公安机关、司法机关、政府部门等发挥作用，更需要社会组织、公众的专业力量，形成司法“一条龙”与社会“一条龙”协同参与犯罪预防体系。

田相夏表示，“预防支持体系”有助于解决未成年人犯罪预防难题。受管辖范围限制，司法机关对未成年人的前端非犯罪行为不能进行有效预防，社会组织提前介入可以将预防犯罪关口前移，对未成年人存在的不良行为或严重不良行为进行预防、干预，从而避免未成年人走向犯罪。

上海市预防青少年犯罪研究会副秘书长郗培植介绍，“预防支持体系”是未成年人司法社会支持体系。未成年人司法社会支持体系对未进入司法程序的未成年人犯罪预防和未成年人权益保护具有重要价值，通过司法社工的介入，可以有效帮助罪错未成年人改正罪错行为，达到教育、感化、挽救效果，实现预防未成年人犯罪的“分级干预”“以教代刑”目的。

据了解，在预防未成年人犯罪工作中，上海首创的“社会观护”“合适成年人”“心理矫护”“回访帮教”等多项社会组织参与预防未成年人犯罪的举措，被立法吸收并在全国推广。

郗培植说，《条例》“预防支持体系”章节的设立是将上述上海关于预防未成年人犯罪过程中最有特色和亮点的内容进行固化。比如在社会组织参与预防未成年人犯罪的司法服务规范和标准问题上，上海2020年率先出台地方标准《未成年人司法社会工作服务规范》，《条例》第十二条也明确要求建立健全相关服务规范和标准。

田相夏介绍，《条例》设置“预防支持体系”章节，是对社会组织参与预防未成年人犯罪工作的肯定，将上海探索的青少年社会工作提炼为地方规定，这将进一步激发青少年社会组织参与预防未成年人犯罪工作的积极性和活力。同时，《条例》通过明确信息服务管理系统的建设、社会工作服务规范化及未成年人司法社会服务系统化，将有效提升社会组织参与未成年人犯罪预防的规范水平、专业水平和法治水平。

细化学生欺凌处置机制

在学生欺凌处理机制上，预防未成年人犯罪法针对防治校园欺凌进行专门规定，明确了教育行政部门、学校的责任及管理教育措施。《条例》第四十一条在此基础上，进一步明确学校职责，要求学校成立学生欺凌治理委员会，完善学生欺凌发现和处置的工作流程，严格排查并及时消除可能导致学生欺凌行为的各种隐患，接受学生欺凌事件的举报与申诉，及时开展学生欺凌事件的调查与认定；规定学校对实施欺凌行为的学生，应当根据不同情形采取相应的管教措施，并要求学校应当及时将学生欺凌事件的处理进展和处置措施通知学生本人及其监护人。涉及学生隐私的，应当对相关信息予以保密。

郗培植说，《条例》上述条款明确了处理学生欺凌问题的部门、工作流程及学生欺凌事件的调查与认定流程，是在上位法基础上的进一步细化，对学生欺凌处置机制的规定也具有上海特色。2018年5月，上海市教育委员会发布《关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》要求，强化学校主体责任，不断完善工作制度、细化预防措施、规范处置程序；要求各中小学校要成立学生欺凌治理委员会，明确工作职责和工作方式；要求各中小学校明确学生欺凌早期预警、事中处理和事后干预的具体流程，细化调查处理欺凌事件、判定欺凌事件严重程度等具体流程和办法。

田相夏认为，《条例》上述条款是对未成年人保护法、教育部印发的《未成年人学校保护规定》中学生欺凌防治规定内容的贯彻和落实，是对学校防治学生欺凌责任的明确。

田相夏表示，当前学生欺凌防治存在“发现难”“处置难”“干预难”三个痼疾，需要建立防治学生欺凌专业组织。《条例》要求建立学生欺凌治理委员会，进一步提醒防治学生欺凌是学校的一项重点工作。学生欺凌治理委员会的建立，能够发挥更广大的力量，将防治学生欺凌的教育力量、司法力量、学生和家长力量、社会力量融入该委员会，针对学生欺凌的防治难题，各司其职又相互配合，不但能解决已有的学生欺凌现象，更能从根本上预防学生欺凌问题。

另外，在学生欺凌问题上，《条例》第二十条明确了监护人的教育责任，要求监护人加强教育，提高未成年人识别、防范和应对学生欺凌的意识和能力。

田相夏认为，学生欺凌是实践中常见的一种侵害未成年人权益的行为，监护人作为距离未成年人物理空间和生活空间最近的群体，应该起到更大作用。《条例》通过对监护人教育职责的提示，能够有效发挥未成年人保护的“近距离保护原则”。

郗培植说，从预防犯罪角度来看，《条例》明确监护人在学生欺凌问题上的教育责任，重点在于分级干预，“监护人应该告诉孩子不能实行欺凌行为，如果孩子有欺凌行为，父母有实施管教的义务。”

对专门学校实行“政策倾斜”

突出专门学校在未成年人严重不良行为矫治中的作用也是《条例》的亮点之一。

专门学校和专门教育是新修订的预防未成年人犯罪法的新增规定。该法还对专门学校的入学程序、专门学校的教育内容、专门学校与普通学校的衔接渠道进行明确。《条例》在总结上海实践经验基础上，对专门学校建设管理、专门学校入学程序、专门教育质量、专门学校学生权益保障内容进一步细化。

在专门学校建设管理上，《条例》第四十四条要求完善专门学校的经费、人员保障制度，加强专门学校师资队伍建设，在教职工职称评定和工资待遇等方面给予政策倾斜。

田相夏介绍，上述条款的设置体现了问题导向。专门学校的建立和发展需要一支高素质的教师队伍，而当前专门学校的教师由于在职称评定、工资待遇方面缺少平台和载体支持，缺乏单独评价机制，这使得专门学校教师队伍职称评定和工资待遇方面有困难，需要根据专门学校老师的工作性质、工作特殊性，建立单独的教师评价体系，从而保障专门学校教师队伍的稳定性、专业性。

郗培植也认为，实践中专门学校办学中存在“专门学校没有建，建了之后没人去”的问题，很多老师不愿意去专门学校任职。《条例》对专门学校的政策倾斜规定，是通过立法方式释放专门教育也是国民教育体系的组成部门、应鼓励和重视专门学校发展的信号。

在专门学校学生权益保障上，对于专门学校未成年学生的学籍保留问题，《条例》除和上位法一样规定专门学校未成年学生学籍保留在原所在学校外，第四十九条还规定，根据未成年人学生及其父母或者其他监护人的意愿，学籍也可以转入专门学校或者矫治教育后就读的其他学校，符合毕业条件的，由学籍所在学校颁发毕业证书。

田相夏介绍，专门学校学生的学籍原则上保留在原学校，但考虑到具体情形，也可以转入新就读的学校。比如学生可能不想再回原校或者学生就读时间不长就面临毕业等具体情形，尊重未成年人自身意愿可以转入专门学校。但根据学籍的唯一属性，只能留在一个学校，方便原校和专门学校管理。

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