RCEP生效对中国法律服务业开放的影响

2020年11月15日，东盟10国（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡、文莱、柬埔寨、老挝、缅甸、越南）和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰共15个亚太国家正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。2021年11月2日，在RCEP签署近1年后，东盟秘书处通知，已有文莱、柬埔寨、老挝、新加坡、泰国、越南等东盟六国及中国、日本、新西兰、澳大利亚等4个非东盟成员国提交核准书，满足公约生效条件，RCEP于2022年1月1日生效。

RCEP和WTO相关承诺的比较

RCEP是继WTO之后中国加入的最重要的区域性经贸协定，因此，就两者进行比较研究，可知中国在过去20年中的发展和变化。笔者身为执业律师，自然对法律服务业的内容最为关注。

RCEP附件2包括各签约国有关服务业的承诺表（Annex II — Schedules of Specific Commitments for Services，下称“承诺表”），中国承诺表共67页，近1.2万字。其中有关法律服务业开放在第二章“具体承诺”（Specific Commitments）的II.1.(a)，即属于商业服务（Business Services）—专业服务（Professional Services）中的第一部分内容，两页内容（第5、6页），共计500余字。RCEP承诺表中的法律服务业定义，按照联合国统计办公室（the United Nations Statistical Office，已改名为联合国统计委员会）所做的主要产品分类（Central Product Classification，CPC）确定，目前仅包括律师服务。因此本文的讨论也仅围绕律师服务展开，而不包括其他法律服务方式。

RCEP项下，法律服务业的中国承诺内容，见于中国承诺表第二章“具体承诺”（Specific Commitments）的II.1.(a)，即属于商业服务（Business Services）—专业服务（Professional Services）中的第一部分内容。其体例与中国入世议定书附件9《服务贸易具体承诺减让表》（下称“附件9”）保持一致，把服务提供方式（Modes of supply）分为4种方式：1）跨境交付（Cross-border supply）；2）境外消费（Consumption abroad）；3）商业存在（Commercial presence）；4）自然人流动（Presence of natural persons）。同时在各个服务领域的具体服务承诺中，按照“市场准入限制”（Limitation on Market Access）、“国民待遇限制”（Limitations on National Treatment）、和“其他承诺”（Additional Commitments）3栏进行承诺分类。

在对RCEP中国承诺表和附件9进行比较后，可发现，在市场准入限制、国民待遇限制两项，中国承诺表和附件9相比，并无进步。而值得关注的其他承诺领域，在20年前入世时期中国未做任何承诺，而经过20年发展，在RCEP阶段，中国做出重要承诺，主要包括：1）允许在中国（上海）自由贸易试验区设立代表机构的外国律师事务所与中国律师事务所互派律师；2）允许在中国（上海）自由贸易试验区设立代表机构的外国律师事务所与中国律师事务所建立联营关系。这一部分内容实际上也已经体现在中国政府已实现的法律服务业开放内容。2014年1月27日，司法部发出《关于同意在中国（上海）自由贸易试验区探索密切中外律师事务所业务合作方式和机制试点工作方案的批复》（司复[2014]3号）。2014年11月4日，上海市司法局同日发布《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》。这是最早出现中外律师事务所联营安排的地区。

中国法律服务业开放现状

从对RCEP承诺表的内容看，中国在法律服务领域的开放承诺较目前已有的国内政策而言，没有任何突破。中国法律服务业的对外开放，从2014年上海推出中外律所互派律师和联营两个办法之后，近年来呈加速之势。除前文提及的上海自贸区内的发展外，另一个值得提出的区域是广东。2014年1月27日，司法部发布《司法部关于同意在广东省开展内地律师事务所与港澳律师事务所合伙联营试点工作的批复》，将原在《内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）项下的内地律所和港澳律所合同型联营安排进一步推进至合伙型联营。由于港澳地区属于中国的特别行政区，因此这一部分的联营，尽管跨越内地、香港、澳门三法域，但仍然可以被认定为国内的法律服务区域突破。

2017年1月7日，司法部、外交部、商务部、国务院法制办联合印发《关于发展涉外法律服务业的意见》（以下简称《意见》），明确“稳步推进法律服务业开放。支持并规范国内律师事务所与境外律师事务所以业务联盟等方式开展业务合作，探索建立律师事务所聘请外籍律师担任法律顾问制度。以上海、广东、天津、福建自由贸易试验区建设为契机，探索中国律师事务所与外国律师事务所业务合作的方式和机制”。在该意见基础上，各地纷纷推出地方版实施意见。以上海为例，上海市司法局等8部门于2019年11月20日出台《上海市发展涉外法律服务业实施意见》（沪司发[2018]80号），设专章要求“稳步推进涉外法律服务业开放”“探索本市律师事务所与境外律师事务所业务合作的方式和机制，继续推动中外律师事务所联营与互派法律顾问试点推广、本市律师事务所聘请外籍律师担任法律顾问试点、对台律师事务所开放试点、沪港律师事务所合伙联营试点等工作”。

另一个改革开放的热土是海南，2019年10月24日，海南省司法厅同时发布《海南省中外律师事务所联营实施办法》和《香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与海南律师事务所实行合伙联营的试行办法》。该两份办法的出台，意义重大，比如《香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与海南律师事务所实行合伙联营的试行办法》第18条规定：“联营律师事务所以本所名义统一受理业务。对属于内地法律事务的，由内地律师办理；属于香港、澳门或者外国法律事务的，由香港、澳门派驻的律师或聘用的港澳律师办理；对其中既有涉及内地法律适用、又有涉及香港、澳门或者外国法律适用的法律事务，由本所律师按各自执业范围分工协作办理；对于涉外法律事务，特别是涉及国际条约、国际惯例适用的法律事务，由本所律师合作办理。”跨法域法律服务得以在一个法律服务机构实现。

法律服务业未来发展趋势和建议

2020年12月31日，国家发改委、商务部发布《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》，其中“七、租赁和商务服务业”第13条规定：“禁止投资中国法律事务（提供有关中国法律环境影响的信息、部分涉海南商事非诉讼法律事务除外），不得成为国内律师事务所合伙人。”

2021年7月23日，商务部发布《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，将上述条款进一步细化，具体规定在：“七、租赁和商务服务业”第41条“境外律师事务所、境外其他组织或个人不得以境外律师事务所驻华代表机构以外的其他名义在中国境内从事法律服务（海南律师事务所聘请外籍律师担任外国法律顾问和港澳律师担任法律顾问除外）。”第42条“境外律师事务所驻华代表机构及其代表不得从事中国法律事务（境外律师事务所驻海南代表机构从事部分涉海南商事非诉讼法律事务除外）。境外律师事务所驻华代表机构不得聘用中国执业律师；聘用的辅助人员不得为当事人提供法律服务。代表机构的代表及其辅助人员不得以‘中国法律顾问’名义为客户提供中国法律服务。”

从两版负面清单的以上内容，可以推断，发改委、商务部的态度是下一阶段，将允许境外律师事务所驻海南代表机构从事部分涉海南商事非诉讼法律业务。这是整个中国（内地）法律服务业对境外律师开放的第一次，值得特别关注。当然，为实现这一目标，仍有很多工作需要完成：

1.修法

《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》第6条规定：“外国律师事务所、外国其他组织或者个人不得以咨询公司或者其他名义在中国境内从事法律服务活动。”

第15条规定：“代表机构及其代表，只能从事不包括中国法律事务的下列活动：1）向当事人提供该外国律师事务所律师已获准从事律师执业业务的国家法律的咨询，以及有关国际条约、国际惯例的咨询；2）接受当事人或者中国律师事务所的委托，办理在该外国律师事务所律师已获准从事律师执业业务的国家的法律事务；3）代表外国当事人，委托中国律师事务所办理中国法律事务；4）通过订立合同与中国律师事务所保持长期的委托关系办理法律事务；5）提供有关中国法律环境影响的信息。代表机构按照与中国律师事务所达成的协议约定，可以直接向受委托的中国律师事务所的律师提出要求。代表机构及其代表不得从事本条第一款、第二款规定以外的其他法律服务活动或者其他营利活动。”

两版负面清单的规定和上述管理条例的规定直接冲突。因此对管理条例相关规定的调整是负面清单相关规定落地的前提。管理条例是国务院制定的行政法规，法律层级高于负面清单，对其修订需要做出妥善安排。

2.确定提供法律服务的范围

应确定涉海南商事非诉讼法律服务的范围，比如涉海南的定义是什么，非诉讼法律服务的内容是否包括在相关领域的中国（内地）法律的解释。

3.鼓励境外律所在海南设立代表机构

应鼓励境外律所在海南设立代表机构，推介海南自由贸易港的友好政策。对境外律所相关代表（外国律师），要开放入境和落地的便利，解决其居住、住房、子女教育、个人所得税等方面的具体问题。

4.挑战

从进一步扩大开放的角度而言，法律服务市场的开放有积极意义。然而，从国内律师服务市场角度考虑，对外资的开放，是否会形成对本地律师服务市场的冲击，需要斟酌。

具体而言，从RCEP视角看外国律师进入中国（内地）市场，以上海为例，做量化分析。截至2020年底，外国及中国香港律师事务所驻沪代表机构约130家，其中大部分为欧美发达国家律所，来自RCEP签约国的代表机构，含澳大利亚3家，韩国4家，日本11家，新加坡6家，总数占代表处总数不到20%。全部来自发达国家。而RCEP签约主体，东盟十国中仅有新加坡在国内有律所代表处。RCEP的生效，对帮助RCEP成员国律所进入中国法律服务市场，并非必然。

窥一斑而见全豹，海南的法律服务业开放，也必将辐射其他地区。回到RCEP生效的大背景下，中国的法律服务业也正面临新的机遇和挑战。不可否认的现实是，中国的法律服务市场将继续对外开放。放到与国际律所的竞争中，本地律师事务所需要锤炼的，不仅仅是法律服务能力的精进，还包括事务所知识研发和管理体系，业务风险管理、人力资源管理、财务、信息化、品牌塑造和推广等系统工程的搭建。拥抱新的区域协定带来的业务机会，同时积极应对可能的挑战，是中国本地律师继续成长的可行路径。

（作者单位：国浩律师（上海）事务所）