1987年以后翻建、新建的农村无证房屋全算新增违建？靠谱吗？

导读：在此前《2022年违法建筑查处启动，这些新动向或让你的房子被拆除！》一文中，在明律师对自然资源部接连下发的违建查处领域《通知》和《判定规则》进行了初步解读。而其中引起争议最大的，当属2022年1月新实施的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》中“《土地管理法》颁布实施后，在未经审批或无合法权源的建设用地上进行翻新、翻建、新建行为，应判定为新增非农建设违法用地”的表述了。这句规则究竟怎样理解才妥当？真的会以1987年《土地管理法》颁布实施为限搞“统一标准”认定吗？新增非农建设违法用地又会面临什么后果？

在明律师首先抛出一个结论给大家：不宜对这一认定标准做过度解读，尤其是不应将其解读为“1987年以后翻建、新建的农村无证房屋一律属于违法建设，一律应予拆除或者没收”。
有网友在此前的文章下评论调侃道：“真要按1987年划线，农村岂不是要拆掉一半房子了？”
我们一再强调，查处违建不能搞“一刀切”，更不能搞什么“一律”怎么怎么样。现行《土地管理法》颁布施行于35年前，这是个客观事实，不能被无视。
根据多年代理违法建筑领域行政争议案件的经验，在明律师想强调以下3点：
1.这里的“无证”突出强调的是没有“地证”。如果涉案房屋已经办理了集体土地建设用地使用证、个人建房用地审批、宅基地使用权证之一的，就不属于“新增非农建设违法用地”的情形，不适用于上述新规则。
而在当下的农村的实践中，宅基地确权登记颁证工作已经推行超过10年。相当一部分农村宅基地都已经有了自己的“红本”，不再处于无证的状态了。故此，这一判定规则的打击面、影响面或许没有我们想象得那样大。
2.房证、地证皆无的房屋并不能直接以建造年代为由判定成违法建设。譬如若涉案房屋是当事村民的唯一居住房屋，或者厂房建造系基于当地政府的招商引资政策，有明确的行政允诺事实存在。或者因当地自然资源和规划部门的原因始终未能办理合法手续的，都不应当被判定成新增违建进而予以拆除。
3.“新增违建”并不意味着一律限期拆除或者没收。自2020年以来农村违建查处、整治的力度持续增强是现实，但增强绝不等同于简单粗暴。
事实上，自然资源部在相关政策文件中多次强调要区分不同情况稳妥处置，不能简单的一拆了之，却从未明确过新增违建要一律拆除。
譬如近年来震慑力度最大的《自然资源部 农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》中是这样表述的：
对通知下发后出现的新增违法违规行为，各地要以“零容忍”的态度依法严肃处理，该拆除的要拆除，该没收的要没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的要追究责任……
显然，“该拆除的要拆除”不能等同于“一律拆除”或者“一律没收”。何况，这份《通知》明确将“新增乱占耕地建房行为”的判定节点确立为“通知下发后”，那可就是2020年7月29日以后了，和1987年离得还很远。
同时需要注意的是，这份《“八不准”通知》调整的是乱占耕地建房行为，违法情形核心是违法占用耕地。而本文提及的《判定规则》内容则明确讲的是集体建设用地上的违建问题，“八不准”中的严厉措辞并不能直接用在这上面。
综合上述分析，在明律师认为《判定规则》中将1987年《土地管理法》颁布实施设定为新增非农建设违法占地的判定节点，恐存在实践中的操作、落实困难，甚至不符合此前自然资源部有关政策文件的要求。
就个案而言，简单按房屋建造年代和航拍图“划线”是不合理、不充分的。航拍图固然可以看出所涉地块上的建筑物变化，但却无法认定前述“是否为当事人唯一居住房屋，是否存在招商引资等信赖利益保护情形”等客观事实。
故此，《判定规则》或许仅是针对土地卫片执法中图斑在技术层面的判定标准和方法，不能直接据此推导出违建与否、拆除与否的处置结果来。
如果某地自然资源和规划主管部门仅凭航拍图、遥感影像就作出责令限期拆除的行政处罚决定，当事人当然有权向法院提起行政诉讼，对处罚措施实施救济。
现实中的问题是，老百姓有居住生活的实际需求，但村委会、乡镇街道却因无地可批或各种考虑而拒不履行审批农村宅基地的职责，“有户无宅”的情况仍客观存在。
那么老百姓自己占一块地盖房子住，如果没有超过当地的宅基地面积控制标准，并符合“一户一宅”的原则，也没有占用永久基本农田或者河道行洪区，甚至得到了村集体的默认许可，那么又有何必要非要在二三十年后将其认定成新增违建进而予以严厉处罚呢？
回归到“新增违建”这一表述的字面意思上来，难道真的会有人将已经存在30多年的农村房屋定性为违法建设，并且主张一定要将其拆除吗？
行政行为毕竟要考虑一个“合理性”或者叫“适当性”，符合比例原则。由此看来，“1987年”这事儿究竟影响几何还得再观察，不必过于恐慌。
当然，能补个审批手续的，还是及时补上踏实。这与前面得出的结论不矛盾。（王小明/文）