西纽约州与印第安人

编者按：本文是读者投稿。作者Kurt，在美留学生。本文是以一位在美国生活三年的普通人的视角介绍美国，特别是西纽约州的印第安人与各级政府的关系。写作素材部分来源于美国联邦政府、州政府、部落政府的官网以及维基百科；部分来源于作者平时的观察，和印第安人打交道的经验，以及本地新闻等。

早在哥伦布发现美洲，或者说早在欧洲国家殖民美洲之前，整个美洲大陆上已有人类居住，并建立了文明。这些人现在被统称为印第安人 （Indians）。在加拿大，印第安人也被称为第一民族 （First Nations）。在美国，印第安人也被称为美洲原住民 （Native Americans）。印第安人这一称呼源于哥伦布。哥伦布从西班牙出发向西航行的时候并不知道美洲的存在，因此，当他抵达美洲时，误以为到达了印度，于是称当地人为印度人，此即印第安人这一名词的由来。

哥伦布雕塑

一、印第安部落和联邦政府的关系

根据美国宪法第一条第八款，国会有权“管理与外国的、州与州间的，以及对印第安部落的贸易” （The Congress shall have power... To regulate Commerce with foreign Nations, and among the several States, and with the Indian Tribes）。这就是著名的州际商业条款 （commerce clause），当然，它和本文主旨关系不大，暂且不表。该法条中关于印第安部落的部分，日后被美国最高法院解释为国会有全权 （plenary power）规管印第安事务。 即各州对印第安部落无管辖权，只有国会有此权力。现今印第安事务主要由美国内政部的美国印第安事务局 （U.S. Bureau of Indian Affairs） 管辖。

美国印第安事务局根据国会同印第安部落缔结的条约、行政命令、联邦法律在美国境内划分出印第安保留地 （Indian Reservations），每个保留地由一个指定的印第安部落管辖。美国现今有 326 个联邦印第安保留地。保留地不受各州管辖，包括税收（这点在后文会提到）。 据印第安事务局介绍，美国政府和部落政府的关系是“主权间的关系”，“政府对政府的关系”，这也印证了印第安保留地具有相当大的自治权。美国首任最高法院大法官约翰·马歇尔在一份判决中这样描述美国和印第安部落之间的关系，印第安部落是 “美国政府保护下的国内属国” （domestic dependent nations under the umbrella of U.S. government protection） 。

这 326 个联邦印第安保留地在美国境内的分布并不均匀。大多数印第安保留地分布在密西西比河以西的地区，这要归咎于安德鲁·杰克逊总统强迫印第安人西迁的政策。整个美国东部绝少有印第安保留地。在美国东北地区中，以纽约州境内的印第安保留地数目为最多，有9个 。需要指出，印第安人是对所有前哥伦布时代生活在美洲的民族的统称，并非一个单一的民族。我们自然会联想到，纽约州的印第安人和美国西部的印第安人关系并不太大，反而可能和加拿大安大略省和魁北克省的印第安人关系更为密切。我生活在纽约州西部地区 （Western New York, WNY），这篇文章主要讲纽约上州的印第安人。

二、纽约上州的印第安人

历史上，纽约上州有五个主要的印第安部落，他们结成了一个同盟，叫做易洛魁联盟 （Iroquois Confederacy） 。这五个部落地理上由东至西分别是：莫霍克 （Mohawk）, 奥奈达 （Oneida）, 奥农达加 （Onondaga）, 卡尤加 （Cayuga）和塞内卡 （Seneca）。1772 年，塔斯卡洛拉人 （Tuscarora）加入，形成六族同盟。 塞内卡族在地理上最西，也是跟西纽约州关系最密切的一个印第安部落。西纽约州的五个印第安保留地中，塞内卡拥有其中四个，塔斯卡洛拉人拥有另一个。（顺便提一下，塞内卡族也发行他们自己的护照，穿行西纽约的美、加国界，两国都认。）

从纽约州的地名中便可以管窥印第安人对纽约州的影响。根据我的观察， 纽约州的地名主要有三种来源。第一是欧洲地名和人名，比如殖民者的姓氏或者殖民者的故乡，例如纽约 （New York）来源于英国的约克公爵。巴达维亚 （Bataiva）来源于荷兰的别名，这个城市最初是作为荷兰土地公司 （Holland Land Company）总部被建立的。第二是古典世界的地名，美国国父一代受古典世界影响很大，尊崇罗马的共和制，雪城 （Syracuse）、由提卡 （Utica）便是罗马的地名，纽约州更有直接叫罗马 （Rome）、西塞罗 （Cicero）的小镇。第三便是印第安地名，例如尼亚加拉瀑布城 （Niagara Falls）、伊利湖 （Lake Erie）、安大略湖 （Lake Ontario）等等。根据我的直觉，印第安地名的数目在纽约上州占据多数。

广义的西纽约州指的是伊利湖、尼亚加拉河以东，安大略湖以南，杰纳西河 （Genesee River）以西，宾州州界以北的区域。这个区域内有名的城市有水牛城 （Buffalo）、 罗切斯特 （Rochester）和尼亚加拉瀑布城。 虽然现在这一地区理所当然地被认为属于美国东部，但需要注意，在美国革命和之前的时期，五大湖地区被认为是西部（美国中西部的词源）。这里远离大西洋，陆路交通不便，有许多印第安部落的存在，靠近法国殖民地，所以这里并没有早期的殖民开发。易洛魁人在美国革命之前征服了这个地区的一些其他印第安部落，此处略过不表。

西纽约州的开发史从美国革命以后才真正开始。革命以前，麻省和纽约州都认为英王签发给他们的殖民地宪章赋予了他们对于西纽约的主权。革命以后，两个州在 1786 年缔结了《哈特福德条约》 （Treaty of Hartford），麻省承认纽约州对西纽约地区的主权，作为交换麻省获得了几乎所有西纽约土地的优先认购权 （right of preemption），解决了两州的边界问题。日后麻省将这权利转让，以偿还战争时期欠下的债务。这片土地最后被卖给了荷兰土地公司，由他们进行土地勘探和销售，开始了西纽约州的殖民史。

1797 年，塞内卡族的酋长红夹克 （Red Jacket）和美国政府缔结了大树条约 （Treaty of Big Tree）。塞内卡族放弃杰纳西河以西除了十小块土地以外所有土地的权利，换取10万美元和其他非现金的补偿。根据维基百科的估计，这笔钱相当于2020年的50亿美元。大树条约中的十个保留地，就是现今塞内卡族在西纽约的存在的雏形。现今塞内卡族只剩下四个保留地。

三、部落和州之间的合作和争执：博彩和香烟

美国是一个联邦制国家，许多事务属于州的权力，联邦并无规定。另一方面，印第安保留地不受各州管辖，也不必缴纳各州州税，很自然地印第安部落在保留地上有许多政策和税收优势。根据我的观察，西纽约州的印第安部落，特别是塞内卡族，在保留地上主要的商业无外乎博彩、烟草和汽油。据纽约州博彩委员会报道，美国有157 个印第安部落在 24 个州内经营博彩业。看来不只是西纽约，似乎全国的印第安部落都奉行类似的商业模式。

虽然从法理上来说，美国各州对印第安保留地并无管辖权，但另一方面，绝大多数印第安保留地都位于一州境内，保留地并没有能力自成一国。保留地有必要和它所在或相邻的州之间保持良好的关系。保留地和州之间的关系既有合作，也有斗争。例如说保留地希望州能把公路修到保留地，这有助于他们的商业；州不会希望保留地销售过于便宜的免税商品，这会令州和地方政府损失税收。这点从塞内卡族和纽约州在博彩、香烟两个事务之间的合作和斗争中便可看出。

印第安人博彩业是一个典型的州—部落合作关系。为规范在印第安保留地上的博彩业，国会于 1988 年通过了印第安博彩管理法案 （Indian Gaming Regulatory Act）。该法案将在印第安保留地上的赌场分成了三类。法案定义除传统印第安人博彩游戏或者宾果 （bingo）游戏，其他类型的博彩皆属第三类。法案规定部落在保留地上开办第三类博彩之前，须和部落所在的州达成协议，这被称为部落—州协议 （Tribal-State compacts）。目前仅有犹他和夏威夷两个州不批准任何印第安博彩的协议。州政府和部落协商制订赌场内游戏的标准、规则、赌场员工的背景检查、调解纠纷的系统等等，州政府会向印第安赌场派出检查员。

在纽约州，州政府会对每一位赌场雇员进行背景检查，赌场必须获得州的许可才可以雇用一位新雇员。州政府的监督开支，由部落负担。作为交换，部落达成协议后可以开办赌场。 这实质上相当于赌博牌照制度，只是牌照持有人只能是本州的印第安部落。根据塞内卡博彩集团 （Seneca Gaming Corporation），2002 年，塞内卡部落和纽约州达成协议，塞内卡部落获准在西纽约州开办三个第三类赌场。第一个赌场位于尼亚加拉瀑布城的市中心，塞内卡族的土地上，是一座有 26 层楼高的赌场，同时也是瀑布城最高的一座建筑。瀑布城自美国中西部工业衰退以来就十分萧条，治安不彰。据我观察，赌场附近是瀑布城较好的地区，商业繁荣，游人如织。第二个赌场开在水牛城市中心附近，并不算高，附带一个便利店和加油站。第三个赌场设在纽约州南部的阿利根尼保留地 （Allegany Reservation）内，附近并无任何大城市，保留地属于纽约州南部的丘陵地形。86 号州际公路横穿保留地，赌场便建在公路旁边。群山之中矗立着一幢高耸的赌场，煞是有趣。今年塞内卡部落和纽约州的协议到期，两方要重新谈判协议。为向纽约州示好，这个月塞内卡族和纽约州关于赌场税收的问题达成了庭外和解。

注：瀑布城的塞内卡赌场。Credit: Buffalo News

另一方面，塞内卡人经营的香烟行业，却屡遭纽约州掣肘，两方经常在法庭上见面，案件旷日持久，上诉不断。纽约州情况尤其特殊，因为纽约州有着全美国最高的香烟税，所以保留地上的免税香烟就显得更有吸引力。2022年，纽约州对每盒香烟（20支）征收 4.35 美元的税，如果您不幸居住在纽约市，市政府在州税之上另对每盒香烟课以 1.5 美元的市税，并要求每盒香烟的售价不得低于 13 美元。根据所在县的不同，购买香烟还要付一笔7到9个点不等的消费税。另一方面，塞内卡人经营着自己的香烟品牌，成本很低，且不被课以纽约州税。塔斯卡洛拉人在他们的保留地上也经营香烟业务。

我拜访过塔斯卡洛拉保留地上的一个商店 Smokin Joes，那里最便宜的香烟仅售 3.99 美元一条，作为比较，在纽约州，一条香烟仅税费就高达 43.5 美元。一盒万宝路香烟在 12 美元上下，还附带1美元多一点的消费税。可以想象，对于一个老烟枪，如果不在乎香烟的口味，开车去到一个较为偏远的保留地购买许多香烟，比在纽约州的便利店买烟合算的多。

注：Smokin Joes 香烟，每条 3.99 美元。摄于Tuscarora Reservation. Credit: Kurt

因此，纽约州政府认为保留地上的香烟影响到州政府的税收，在一个 2018 年的诉讼中，纽约州声称纽约州因无法对保留地上销售的香烟征税而损失数十亿美元税收。两方就对香烟征税一事展开了许多法律和政治斗争，甚至影响到了90号州际公路，在纽约州也被称为纽约州横贯公路，是一条从宾州州界，横穿整个上州直到麻省州界的高速公路。这条公路有大约 2.7 英里的路段横穿塞内卡族的卡特罗格斯保留地 （Cattaraugus Reservation），塞内卡族的政府亦座落于此。

2010 年，纽约州曾在保留地外的公路上扣押了一辆塞内卡族商人的货车，理由是货车装载了未课税的香烟。那位塞内卡商人认为纽约州是在对他之前提起的诉讼的报复。塞内卡部落因此还威胁要在90号州际公路上设立收费站。2017 年，因为对于赌场税收的争执，塞内卡部落拒绝纽约州进入保留地维护 90 号州际公路，这段公路直到2020 年 3 月才得到维修。在这之前，这个路段限速只有 45 英里每小时。尽管纽约州一直希望对保留地上的香烟课税，目前还没有获得成功。

注：90号州际公路卡特罗格斯保留地路段。右边的路牌写道：“欢迎来到塞内卡族的领地，自古以来对此地领有主权。每辆经过塞内卡管辖区的车辆都要被收一笔费用，纽约州至今未有付款。纽约州欠我们超过 6.75 亿美元。” Credit: NYT

就我在塔斯卡洛拉保留地购物的经验，我没有买香烟，但标牌上价格显然是没有香烟税的。购物本身也没有纽约州消费税，只是在小票下方有文字提示，购买香烟 24 小时后须填写纽约州 CG-15 税表，自觉纳税。想必纽约州一年收到的自觉纳税税单一只手也可以数得过来。两方对于香烟税的争执可能还要持续很久很久，90号州际公路可能也要再受折腾。至于为什么 86 号州际公路不受影响，我认为是因为赌场建在公路旁边，路修烂了贵客也不爱来玩。 所以看起来，博彩收入是纽约州和塞内卡族关系之间的润滑剂，而对香烟课税则是一切争执的来源。