正略咨询：城投公司的城市更新之道

伴随城市化进程的不断深入，我国逐渐步入了满足人们美好生活需求的新阶段，因此对城市空间和功能相应地提出了更高的要求。据佳兆业经济研究院统计，目前国内城市的存量老旧房地产总面积预计超过200万亿平米，在北京上海广州等一线城市这一现象十分明显，急需通过城市的改造升级推动老城焕新，重塑城市形象，提升城市价值。

一、城市更新含义

城市更新是指在特定城市建成区，如旧工业区、旧商业区、旧住宅区等，对已不适应现代化城市社会生活的部分，根据城市规划进行综合整治、功能改变或拆除重建等多种更新活动。最终达到完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地节约集约利用，促进社会可持续发展的目的。

与我国早期提出的棚改、旧改相比，城市更新的内涵更加丰富，外延更加广阔。“棚改”即棚户区改造，这是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项公益性的工程。棚户区中大多为建成年代久远的平房，人均面积较小，内部设施质量差，存在较大安全隐患，且周边居住环境较差，已不符合目前的城市整体居住水平。棚户区改造的对象是居民住宅，实施方式主要是拆迁安置，而城市更新的对象还包括工业厂房和商业设施等，实施方式包括微改造、混合改造和全面改造。除此之外，不同于棚改的纯公益性项目，由于范围的扩大和模式的拓展，越来越多的市场主体也参与到城市更新中来。“旧改”主要是指城镇老旧小区改造，从项目属性来看，旧改仍具有较强的公益性特征，而城市更新市场化属性更强。从涵盖范围而言，旧改属于城市更新的重要一环，但除此之外，城市更新还包括对老旧工业和商业设施等的改造，涵盖内容更加广泛。

二、政策背景解读

在中央层面，2019年12月的中央经济工作会议首次强调：“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。随后中央相关政策密集出台，2021年3月，城市更新首次出现在国家五年规划文件中，我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出：“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩”，和“实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。随着十四五规划的明确，城市更新已上升为国家战略，未来将成为我国重塑城市产业结构、改善人居环境的重要路径。

在地方层面，全国各地纷纷出台相应政策，完善已有法规，加大对城市更新的重视程度。据统计，全国已有17个省市的地方政府正式出台了城市更新政策、法规。从区域来看，得益于较高的城镇化水平与成熟开放的市场环境，上海、广州、深圳等地的城市更新项目最早从上世纪90年代开展试点实践，目前已成为国内城市更新领域的排头兵，并树立了各具特色的发展模式：

01、上海以政府主导模式为主

从政策制定、规划编制到后续配套建设、项目开发等，政府均承担主要角色，代表案例如上海市普陀区的红旗村项目。

02、深圳以市场主导模式为主

政府通过制定相应引导性政策，将部分权利和利益让渡给市场，利用市场的开发运营能力和资金来推动项目实施，代表案例如深圳龙岗佳兆业广场项目。

03、广州以多元合作模式为主

坚持政府统筹，加强公共参与，让城市更新更加关注公共利益、居民利益和企业利益的多元平衡，代表案例如猎德村自主改造项目。

总体而言，北京上海等核心城市的发展正迈入存量时代，城市更新利好政策频频出台、持续加码，但值得注意的是，不同省市的城市更新政策法规不尽相同，且多数地区，尤其是中西部地区的相关政策环境尚不稳定，在一城一策和房地产调控的背景下，城投公司的城市更新业务仍具有一定的不确定性，城投公司短期内较难通过简单复制项目经验迅速在其他区域进行迅速扩张。

三、更新模式解析

01、从市场前景来看

城市更新未来有望成为城投平台资产端的最大爆发点和助推公司发展的新引擎。

1. 一方面，城市更新受中央及地方政策的大力扶持，且大多数属于经营性项目，不涉及新增政府隐性债务，是城投公司合法合规参与土地业务的有效模式。

1. 另一方面，参与城市更新项目可绕开土地公开招拍挂，由原始权益人将土地使用权有偿转让给实施主体，目前部分省市已立法允许协议出让和补缴出让金。供地模式创新简化了城投参与土地一二级开发的流程，保证城投公司可以有效降低拿地成本，获取更高的开发收益。

城投公司参与城市更新的项目按照改造力度由弱到强，主要可分为整治类、改建类和拆建类三种类型。

1. 整治类项目不改变建筑主体结构和使用功能，以消除安全隐患、完善各类功能等为目的，如城镇老旧小区改造，整体改造力度最弱，项目利润较薄。

1. 改建类项目可变更土地用途并进行局部拆除或加建，改造力度适中，城投公司可通过改造、持有运营的等方式参与项目。

1. 拆建类项目改造力度最强、审批也最严格，但城投公司能够以低价获取土地，盈利空间较大，是城投公司参与城市更新的主要形式。

值得注意的是，不同区域的分类有所不同，但本质是相似的。如广东省将城市更新划分为全面改造、微改造和混合改造三类，全面改造类似于拆建类，而微改造则包括改建类和整治类。

03、从盈利模式来看

城投公司的盈利主要来自一级土地整理收益和二级土地开发收益。

1. 一级土地整理收益主要是指熟地出让取得价款之后，政府向城投公司支付前期垫付的拆迁费和合理利润。对于佳兆业、万科等城市更新的头部玩家，土地一级整理收入已成为营业收入的重要组成部分，收入占比约为5%-10%。

1. 二级融资地块开发是城市更新项目的核心利润来源。城市更新地块主要分为复建地块、融资地块和公建地块，城市更新项目盈利的核心是在满足复建、公建要求后，城投公司通过销售融资地块上的商住物业获利。

尽管城市更新的浪潮即将掀起，但各个流程中所蕴含的诸多风险也值得城投公司特别关注，谨慎对待。

1. 其一，城市更新项目运作周期较长、项目流程复杂、涉及利益方较多，十分考验城投公司的综合经营能力。

1. 其二，城市更新项目回款周期长、前期垫资多，若项目不能及时二级开发变现，可能造成资金沉淀，带来较大的资金压力。

1. 其三，城市更新项目涉及多项成本不可控因素，如违章或加建建筑的合法性面积认定、容积率认定等，均可能增加项目成本，压缩项目盈利空间。