关于“通报批评”的初步认识

新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）于2021年7月15日起施行。本次修法增加了“通报批评”的行政处罚种类。作为一种与“警告”并列的申诫罚，“通报批评”属于新增处罚种类，实际应用也尚为少见，有必要进行深入细致的学习和讨论。

一、内涵辨析

有一种通报批评是组织内部对违反规定（纪律）人员或者下级组织的处分方式，其效力仅限于实施相关规定的单位，不具有影响力外化特征。这种通报批评与行政处罚意义上的“通报批评”不可同日而语。

现行的一些单行法中也规定有“通报批评”，如《中华人民共和国慈善法》第101条第2款规定，广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商未履行本法第二十七条规定的验证义务的，由其主管部门予以警告，责令限期改正；逾期不改正的，予以通报批评。《义务教育法》第53条规定，县级以上人民政府或者其教育行政部门有下列情形之一的，由上级人民政府或者其教育行政部门责令限期改正、通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

关于这些法规中规定的“通报批评”是否属于行政处罚，一直以来存在争议，大多数观点认为这属于一种单位内部的处分方式，也有个别观点认为这属于修订前《行政处罚法》规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

本次修订的《行政处罚法》将“通报批评”设定为一种通用的行政处罚方式，弥补了过去“警告”处罚在申诫罚方面效力较弱的缺点，将施加给行政相对人的申诫罚由仅仅是当事人自己知晓扩展到了一定范围内诸多人（组织）知晓，这加重了对当事人社会声誉的负面影响，从更广泛的层面给予行政相对人“警示”，因此可以将该行政处罚视为“警告”处罚的高级形式。

在行政机关作出“通报批评”的行政处罚时，在行政处罚决定书中应记载批评的内容，表明行政机关对于行政相对人某违法事实的否定性评价，如“某某综合行政执法局对张三的随地大小便行为给予谴责，督促当事人及时改正该违法行为”。在使用批评用语时，行政机关应注意把握批评和攻击甚至侮辱的界限，不能使用一些具有人身攻击、人格侮辱的词语，如称当事人为“人渣”“垃圾”“骗子”等。

二、如何理解“一定范围”

“通报批评”处罚由“通报”和“批评”两个要素构成，二者缺一不可。“警告”处罚其本质也是一种“批评”，但是仅限于当事人自己知晓，而“通报批评”则比“警告”扩展了知晓的范围。

袁雪石在《中华人民共和国行政处罚法释义》中指出：“通报批评不限于告知行为人自己，还包括告知与行为有关的公民、法人和其他组织，具有更强的侵益性”。

山东省司法厅编制的《新修订行政处罚法贯彻实施工作指引》认为，“通报批评，同仅限于行政机关和当事人知晓范围的警告不同，是指行政机关对违法行为人在一定范围内通过书面批评加以谴责和告诫，指出其违法行为，避免其再犯”。

总体上各种解读都提出了“除当事人之外的范围（一定范围）”这个核心要素。笔者认为，对于“一定范围”的理解应跳出地理空间的常规认识，充分把握“人的社会属性”这一根本特征。换句话说，“社交圈”是这个核心要素的核心内容，如果脱离“社交圈”而仅以地理空间或者个人所处的当时环境来确定“一定范围”，则无法实现“通报”所内含的“广而告之”这一目标取向。

在实际生活中，常见的行政相对人“社交圈”一般有工作单位、居住的小区、所在的社区、所加入的社会团体等；如果当事人是单位，还包括该单位所在的地段（如沿街商铺）、所加入的行业协会或其他组织等。

在具体执行“通报批评”处罚时，为了实现该处罚的周知性，除了将行政处罚决定书送达当事人之外，还应采取其他方式进行广而告之，如以显著可见的方式张贴到当事人所在的单位、小区，或者以电子信息的形式在符合“社交圈”特征的电子显示屏上播放。此外，行政机关根据实际情况还可以选择微信公众号、电视、报纸、互联网等载体进行公开。在“通报”的持续时间方面，目前尚未见到相关规定，但是根据人们的作息习惯，应至少保持24小时。

三、救济

《行政处罚法》《中华人民共和国国家赔偿法》都规定了救济权，即行政行为人在受到行政机关违法行为侵害时有获得赔偿的权利。声誉、信誉作为公民、法人和其他组织的重要无形资产得到法律的保护，在受到损害时当然可以依法提出国家赔偿请求。

如何对这种无形资产进行赔偿，其损失如何计算，尚未见到具体规定。根据民法损害赔偿的“填平原则”，应在最低程度上做到以下两点：一、撤销相应的行政处罚，二、以相同“通报”方式在相同的“通报”范围做出公开道歉。

在现实中，行政行为人有可能因为受到“通报批评”处罚而受到其他间接损失，而且这种间接损失有可能比低额度的罚款更严重，比如企业因此损失了（潜在）订单，被第三方降低了信用评价等，对于此类间接损失是否属于行政机关赔偿范围，限于专业知识和能力，笔者在此不论。

来源：大城管 本文作者：张瑞西、浦燕锋/太仓市城厢镇综合行政执法局 包忠华/江苏金泰律师事务所律师