最高人民法院指导性案例点评：依法严惩非法填海 维系海域生态平衡

海洋对人类生存和发展具有重要意义，海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。习近平总书记指出，我们要像对待生命一样关爱海洋。海洋是野生动植物生存环境重要系统之一，为生物多样性提供基础环境，应当得到全方位的保护。在指导性案例178号北海市乃志海洋科技有限公司诉北海市海洋与渔业局行政处罚案，立足于全面保护海洋资源，依法认定“非法围海、填海”行为，明确“共同违法行为”的界定标准，实施海域环境处罚行为符合比例原则，有助于以环境司法维护国家海岸线安全、维系海域生态平衡。

依法认定“非法围海、填海”行为。该案中，北海市乃志海洋科技有限公司（以下简称乃志公司）对涉案海域的改造行为是否属于“非法围海、填海”应当依法予以认定。国海管字〔2008〕273号《国家海洋局关于印发〈海域使用分类体系〉和〈海籍调查规范〉的通知》对填海做如下界定，“2.5填海造地——指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式”。乃志公司使用外运泥土及建筑废料对涉案海域上的沙堆进行平整、充实形成临时码头，并在该码头靠海一侧设置围堰和护岸设施，最终使涉案海域形成目前的陆域现状。乃志公司平整、填海和围堰的用海方式，改变了海域的自然属性，案涉行为符合“填海造地"的界定。经广西壮族自治区地理国情监测院勘测定界，扣除已经办理土地使用证件的面积后，仍有0.38公顷海域为未经批准的非法填占。因此，乃志公司非法改造海域形成陆域装现状的行为，属于“非法围海、填海”。

明确“共同违法行为”的界定标准。案涉争议焦点之一为北海市渔沣海水养殖有限公司(以下简称渔沣公司)与乃志公司先后对同一海域进行不同程度的改造活动是否构成“共同违法行为”。界定行政处罚中的共同违法行为应当以“故意共同实施违法行为”作为判断标准。首先，渔沣公司与乃志公司并无共同故意之构成要件，双方实施的改造海域行为不存有共同违法的意思联络，分别实施各自的违法行为。其次，渔沣公司与乃志公司先后实施不同的改造海域行为，并造成不同损害后果。渔沣公司在案涉海域先行实施非法吹填的行为，但自从签订转让协议后，未再使用该海域，亦无改变海域状况的其他行为。乃志公司在获得转让协议的权益后，独立实施了“非法围海、填海”行为，导致海域自然属性改变，形成有效岸线。因此，渔沣公司与乃志公司先后实施的不同行为不符合“故意共同实施违法行为”的标准，两者不构成共同违法行为，不应当一并进行处罚。据此，行政机关应当针对两公司的违法行为分别进行处理。

海域环境处罚行为应当符合比例原则。依据《行政处罚法》第5条第2款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政机关实施行政处罚应当在法定的裁量幅度内，并符合法定目的，作出符合个案具体情形的公正处理。首先，该案不存有从轻或者减轻处罚的情形。根据行政机关调查和相对人举证，乃志公司在被查处后并无主动消除或者减轻违法行为危害后果等法定的从轻或者减轻处罚的情形，故行政机关在处罚决定中不予从轻、减轻处理并无不当。其次，行政机关的处罚决定在裁量幅度内作出。依据《海域使用管理法》第42条的规定，“处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”，行政机关对相对人按15倍进行处罚属于裁量幅度内的处理，不构成裁量逾越。再次，行政裁量无明显不当之情形。根据中国海监总队《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》，“行政处罚幅度有倍数规定的，低于中间倍数的，属于从轻处罚，按照中间倍数的，属于一般处罚，高于中间倍数的，属于从重处罚”。基于本案既不具有从轻处罚之情节、亦无从重处罚之事宜，行政机关遂根据本案之具体情形，作出中间倍数“十五倍”的一般处罚，不构成裁量滥用，符合依法行政原则和比例原则。

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信息来源：人民法院报；人民法院新闻传媒总社 作者：中国政法大学宪法学与行政法学教授 刘飞；中国政法大学宪法学与行政法学博士研究生 吴荣荣

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