研究｜探索“碳中和”背景下的国土空间规划优化

编者注：当前，极端气候、温室效应等环境问题严重影响着城市人居环境与安全，减碳控排与生态文明建设已刻不容缓。“碳中和”城市建设在规划中融入低碳规划理念和碳排放管控措施，全方位落实碳达峰和碳中和重大部署，推动城市生产生活碳达峰。这既是生态文明建设与生态系统保护必须落实的重要内容，更是维护人类福祉、保护人类家园的关键举措，具有十分重要的战略意义。

一、实现“碳中和”控制升温的全球大背景

工业革命以来，人类大量消耗化石燃料造成温室气体浓度不断上升，由此引发的气候变化已对人类系统和自然系统产生了广泛影响。根据联合国政府间气候变化专门委员会，观测到的热浪、干旱、洪水等与气候相关的极端事件显著增多，如果不做出更大的减缓努力，到21世纪末将导致高风险、大范围和不可逆的全球影响。尽早实现碳中和、控制温升逐渐成为全球应对气候变化的共识。2020年我国宣布“碳达峰、碳中和”目标，既是我国彰显大国责任和担当的重要举措，也是抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，争取全球低碳绿色新时代话语权的重要路径。

二、空间规划被广泛认为是控制温室气体排放的有效手段

低碳国土空间开发的实现主要有碳减排和碳增汇两个途径，前者是以“源”作为出发点，需要通过科技进步以及能源改革，更多地减少人为源的碳排放；而后者是从“汇”的角度来考虑，采用合理有效的措施将更多的碳固定于生态系统中。尽管陆地生态系统具备不同的碳汇能力，但仍然需要注重通过国土空间格局的优化，更多地实现陆地生态系统的碳汇功能，以改善人类经济社会系统的碳排放影响。

（一）以碳汇能力提升为导向，强化国土空间规划实施监督

注重对于碳汇高区域空间的保护，尤其是在国土空间规划以及国土空间详细规划等编制中的运用，建立完整的碳汇影响评估制度，提出碳汇损失补偿机制，或者碳汇空间补偿机制。进一步加强建设用地审批监管，严格耕地、林地等农用地用途管制，严格控制非农建设占用生态空间。强化监测监管和执法监察，以自然保护地和生态保护红线为重点，严格保护各类重要生态系统，有效发挥现有森林、草原、湿地、耕地、海洋等碳库的固碳作用。如东南地区是重要的碳源和碳汇空间，需要进一步严格监管这一地区的自然生态系统保护，包括林地、耕地、草地以及湿地系统的保护与修复。

（二）以碳达峰为契机，强化建设用地总量管控

建设用地扩张所引致的非建设用地减少，是土地利用碳的重要原因。评估建设用地扩张的碳源、碳汇效应，注重优化、布局低碳导向的城市空间布局，探索构建低效排放的建设用地格局体系；制定重大基础设施以及城乡建设用地扩张的碳中和政策；创新建设用地扩张的碳补偿机制。

（三）以碳管控为抓手，探索制定土地利用碳排放标准

结合国家碳达峰、碳中和的战略部署，针对土地利用对于碳排放的影响，制定优势发展区域以及重要碳汇空间的土地利用碳排放标准，从而将碳排放控制与国土空间管制相结合，为构建低碳国土空间格局体系提供制度保障。

三、多角度共同构建控碳减碳体系

（一）发展低碳产业体系，推动产业碳排放达峰

制定政策鼓励高能源强度、高污染产业企业生产工艺与节能环保技术升级，深度普及低碳与碳捕捉技术，制定工业企业低碳法规，严格把控企业的碳排放，从生产端降低单位产值能耗与污染。以高端化、智能化、绿色化和服务化为导向，循序渐进推动产业结构低碳化，促进电子信息、金融保险、技术顾问等低碳型第三产业发展。

同时，在规划过程中运用产业关联模型识别高关联度产业企业，构建产业共生链，提升产业关联度并推动高关联产业临近布局，缩短上下游企业距离，减少不必要的客货运输碳排放。在产业园区规划建设过程中重视产城融合、商住平衡和功能复合，构建兼具回碳与防护功能的环园绿地，建立低碳生态的第四代产业园区。

（二）完善绿色交通体系，控制交通碳排放

研究表明紧凑城市有助于降低人均碳排放量和碳排放强度，公交先导模式和配套完善的生活圈是交通碳排放减少的重要措施。“碳中和”城市建设要以公交优先和减少通勤为核心，遵循“公交先导区-服务中心-城市格网”的思路优化城市空间格局。提倡建设“窄街区、密路网”的城市格网，有助于营造尺度适宜、空间紧凑、职能丰富的舒适生活圈，满足居民基本生活服务需求，从而减少因外出寻求生活服务导致的不必要通勤，另外临近的大运量快速公交能大大降低私家车出行比例，减少交通碳排放与拥堵问题。

其次，也可向自行车友好城市转型，联动构建城市慢行系统和绿色基础设施，优化传统道路的非机动化设计（如自行车道），提高城市主要交通干道的非机动车出行和步行的便捷性与安全性，在重点交通站点设置自行车停车场，优化“最后一公里”交通并提高低碳出行比例。注重绿波交通建设，合理设计绿波速度与相位差，可以有效减少因交通拥堵和红灯信号导致的不必要碳排放。

（三）健全低碳市政设施体系，推动市政设施减碳脱碳

能源消费是“碳中和”城市建设的重点调控领域，国土空间规划需高度重视低碳能源基础设施建设和系统优化。我国电力和热力生产约占能源相关碳排放的50%，电力部门脱碳是碳达峰的关键一步，在规划中注重以可再生能源为主、以核能和碳捕捉为辅的多样化技术组合发电设施建设，逐步淘汰常规燃煤发电设施。建立“互联网+”智慧能源供给设施系统，通过终端入手、环节控制和源头优化，建立城镇能源负荷需求、传输通道、生产供应和储备调峰互联共享的智能化能源供给网络，向以新能源和可再生能源为主体的低碳能源体系转型，降低高碳排放、高污染传统化石能源的消费量。

另外，完善绿色低碳环保设施和垃圾资源回收利用处理系统，全面推动垃圾分类处理、运输与处理工作以充分利用固体废弃物剩余价值，优化垃圾焚烧无害化技术与热能再利用方式，减少废弃物处理带来的碳排放与环境污染，实现对固体废弃物的减量化、无害化和资源化处理。

总结

实现“碳达峰、碳中和”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，对新时代国土空间规划编制提出的新要求。在此背景下，国土空间规划要尽快建立应对逻辑路径，做好碳定量方法、多情景模拟等基础性技术储备，并有效纳入“五级三类四体系”的总体框架统筹考虑。为引领经济社会发展全面绿色转型，推动生态文明体系建设，促进人与自然和谐共生发挥积极作用。