检察建议承诺整改制内涵解读

　　行政公益诉讼检察建议承诺整改制,是指检察建议发出后,被建议的行政机关对检察机关作出整改承诺,检察机关根据行政机关的承诺及其落实情况,依法决定结案或者提起诉讼的制度。行政公益诉讼检察建议发出后,建议事项整改完成前,通过行政机关主动承诺整改,既可以达到督促履职的目的,也有利于明确被建议行政机关职责和义务,为判断行政机关不依法履职提供了具体依据。行政机关不履行承诺就是不履行法律职责,承诺整改制也强化了诉前程序诉讼法律效果。

　　承诺整改制在域外早有相关实践。比如,巴西检察机关在办理公益诉讼案件时,经常与被调查对象达成“行为整改承诺”协议,明确被调查对象作为承诺方的补救措施和赔偿方案。如果承诺方不履行协议,检察机关可以申请法院强制执行。强制执行的案件几乎都会得到法院的支持。承诺整改制简便了办案程序,节省了大量的诉讼资源。

　　实行行政公益诉讼检察建议承诺整改制具有重要的现实意义。一是有助于减轻行政机关的对抗情绪。通过诉前程序的检察建议承诺整改制,可以尽可能地减轻行政机关的担忧和顾虑,主动配合检察机关工作,及时与检察机关沟通,共同促进公益的维护,真正形成协商共赢的合作局面。二是有助于增强检察建议刚性,解决行政机关整改与检察机关依法结案之间的矛盾。三是有助于解决“不履行法定职责”这一起诉标准操作性不强的问题。从法理上看,整改承诺可以看作引起后续作为义务的先行为,违背先行为的作为义务可以构成不作为。如果再有分歧需要提起行政公益诉讼,整改承诺的内容就可以作为认定主管机关不作为的证据,大大提高了检察机关准确把握争议的能力。

　　行政公益诉讼检察建议承诺整改制的主要内容如下:

　　一是适宜采用承诺整改制的案件类型。因为公益诉讼检察是一项新的业务,且案件范围是不断拓展的,新的案件类型也会不断出现,实行承诺整改制的案件类型难以具体描述。但是从司法实践看,的确存在大量的行政公益诉讼案件诉前检察建议发出后,行政机关因为客观原因不可能及时整改完成,比如干旱季节不合适进行补植复绿,否则成本过高、成效过低;生态环境受损后,主管部门依法进行生态环境损害索赔程序,相关前置程序结果尚未形成的,也无法及时完成检察建议的整改要求,都属于客观原因所致的履职不能。因客观原因导致行政机关不能如期整改的案件类型,可以适用承诺整改制。

　　二是承诺整改制的操作程序。检察机关发出诉前检察建议时应该提醒行政机关,如果两个月回复期限满不能整改到位的,要主动提出整改承诺;并将整改承诺书文本作为检察建议书附件一并发送。承诺整改书是这一制度核心。整改承诺书必须载明被监督单位整改期限、整改方法、步骤和具体措施,以及整改达到的效果等内容。行政机关承诺后,检察机关审查整改事项是否与检察建议的内容一致,检察建议中属于可诉范围的事项是否承诺整改;承诺整改的期限是否合理,不能及时整改的理由是否成立。认为理由成立、方案可行的,就可以依法结案;反之,则依法提起诉讼。诉前结案后,检察机关还要跟踪监督整改承诺的落实,双方对整改过程及其效果产生不同意见且无法协商一致的,继续进入诉讼程序,由审判机关居中裁判并依法执行。

　　三是承诺整改制适用公众参与机制。从社会公众的角度考虑,检察机关也可以召开广泛参与的听证会或者论证会。可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、相关领域专家以及基层组织和相关公民代表广泛参与,由被监督机关进行陈述和解释不能及时整改措施的理由,并对整改计划进行说明。经过广泛的公众参与,确保整改承诺符合公众的要求和期待,检察机关依法结案才具备可靠的事实基础。如果公开听证或者论证不认可行政机关的承诺整改理由,则要求行政机关及时履职。

　　四是整改承诺履行中的变更。行政机关整改承诺作出后,必须严格履行,严格防止借承诺整改之名行拖延塞责之实。但是也存在例外情形。对于整改承诺作出后,情势(包括客观事实和相关政策)发生重大变更,继续履行原整改承诺已经没有必要或者不可能的情况下,可以实事求是地作出调整和变更。行政机关应该及时将相关情况告知检察机关。检察机关审查认为情况真实合理的,应当认定为不属于不履行整改承诺情形。

　　五是承诺整改制不排除司法审查。诉讼是解决纠纷的最后一道程序。整改承诺是检察机关和行政机关协商一致达成的共识,对于行政机关的职责义务有了明确的认定。但是在具体整改过程和效果上,双方可能还会存在不同认识。对于确实无法达成一致意见的,检察机关依法提起行政公益诉讼,由审判机关居中裁判。

　　实行公益诉讼检察建议承诺整改制,就是要求检察机关和行政机关真正以保护国家利益和社会公共利益为宗旨,实事求是、创新方法处理办案中的难题。对于检察建议回复期内无法完成整改任务时,行政机关主动承诺整改,既符合检察公益诉讼督促行政机关履职的目的,又避免了进入非必要的诉讼程序造成司法资源浪费,是在现行改革框架内的机制创新,是促进依法行政、完善行政公益诉讼制度的积极探索。

　　(作者单位:海南省人民检察院、海南省人民检察院第二分院)