“公参民”学校“转公”程序中的财务清算问题再探讨

笔者此前就2021年7月8日教育部等八部门共同发布的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（教发[2021] 9号，以下简称《规范公参民学校的通知》），连续撰写了《“公参民”治理中的转公学校如何进行财务清算？》《再谈“公参民”学校治理的财务清算问题》两篇文章，专门就《规范公参民学校的通知》中的三类“公参民”学校的“转公”程序中所涉及到的财务清算问题进行了一些粗浅的探讨。

近期笔者注意到，一些省市地区陆续发布了各自地区关于规范“公参民”学校的相关政策文件，同时笔者也接到了一些“公参民”学校关于“转公”程序中的一些咨询问题。为进一步厘清相关各方的关注问题，笔者再一次就该问题进行思考和梳理，期待和各位同行及相关者进行探讨和商榷。‍

首先，笔者依然要强调，《规范公参民学校的通知》中，明确对所谓“公参民”学校进行了不同的分类，基于不同的分类，治理和规范的方向和方式是不同的。

该文件中的第一点就明确规定了要“严格界定范围”：“’公参民’学校主要包括以下三类:公办学校单独举办的义务教育学校；公办学校与地方政府及相关机构(含具有财政经常性经费关系的其他单位、政府国有投资平台、政府发起设立的基金会、国有企业等,下同)合作举办的义务教育学校；公办学校与其他社会组织、个人合作举办(含公办学校以品牌、管理等无形资产参与办学)的义务教育学校。”

基于上述不同的“公参民”三种形态，《规范公参民学校的通知》规定了不同的治理和规范方向。对于前两类，公办学校单独举办或者与地方政府及相关机构合作举办的义务教育民办学校是明确要求转为公办学校的，要求“应办为公办学校,按照属地原则,划归市、县级地方政府教育行政部门统一管理;”。对于第三类，“公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校”，给予了三条路径：路径一是在符合“六独立”的情况下，继续举办民办学校，公办学校退出；路径二是在协商一致且条件成熟的情况下转为公办学校；路径三是不符合“六独立”且在整改期内整改不到位的，应当转为转为公办学校或或者终止办学。

在此，笔者想强调的是，对于上述第三种类型，即，公办学校和社会合作办学方联合举办的义务教育阶段民办学校，如果要将其转为公办学校，前提是“经协商一致且条件成熟”。言下之意就是，如果不能协商一致、条件不成熟，并不能强行将其转为公办学校。如果此类学校能够达到“六独立”的办学标准，允许其继续举办民办学校、公办学校退出，是完全符合《规范公参民学校的通知》文件的精神和要求的，也是该文件的应有之义。‍

其次，笔者依然关注的是，公办学校和社会合作办学方所举办的义务教育民办学校转为公办学校的，社会合作办学方所投入的办学资金以及累计的办学投入应当如何认定和确权？

应该说，上述笔者关注的问题，也是第三类“公参民”学校的相关主体非常关注的问题，但遗憾的是，对此问题，无论是《规范公参民学校的通知》，还是一些出台相关政策文件的省市地区，都未有明确的指导性意见，以至于在实际操作层面疑惑重重。

笔者之所以提出和关注这个问题，理由有二：其一，此次“公参民”学校的规范和治理，是一次特殊的专项治理工作，对于第三类“公参民”学校来说，如果其需要转为公办学校，则原来的社会合作办学方就必须退出，这种退出必须是“净身出户”吗？笔者在相关文件中找不到这样的依据，也得不出这样的结论。其二，对于第三类“公参民”学校来说，如果要求社会合作办学方完全退出，而且是因为此次特殊的专项治理工作所导致的“特殊退出”，其所投入的历史办学资金毕竟事关其私有财产权问题，如果置之不顾，存在有失公平之嫌。

基于上述理由，笔者查看了《温州市现有民办学校选登记营利性民办学校办法》（2019年2月1日），该文件的第六条规定：“学校清算的净资产按照资产来源划分为举办者原始出资额（含学校续存期间追加投资额）、财政拨款、社会捐赠、办学积累（含土地增值）等四类。”以及第八条：“ 学校净资产分配处置办法:（一）按照有利于调动民办学校举办者积极性、促进民办教育发展的原则进行处置。（二）原始出资额（含学校续存期间追加投资额）按照历史成本原则认定为学校举办者所有。（三）学校清偿后的剩余资产仍有结余的，按不低于学校结余资产20%的比例给予奖励，具体由民办学校所在地县级以上政府确定。……”笔者认为，温州市的上述文件中对于学校净资产中的举办者出资分为原始出资额和学校存续期间的追加投资额，且将该出资额确权为举办者所有，是符合实际情况和较为客观的。

有鉴于此，笔者倾向于建议，对于《规范公参民学校的通知》中的第三类“公参民”学校，如果需要转为公办学校，对于社会合作办学方所投入的历史办学资金包括原始出资额和学校存续期间的追加投资确权为社会合作办学方所有，这是相关财务清算工作中至关重要的一步，也是非常重要的前提。如果不能认定这个前提，那么，如何让社会合作办学方“体面离场”、如何顺利转为公办学校，都将是一系列的难题。‍

最后，笔者依然建议，对于公办学校和社会合作办学方所举办的义务教育民办学校转为公办学校的，社会合作办学方所投入的历史投资额，可考虑给予补偿或奖励。

依据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）：“（十）健全学校退出机制。捐资举办的民办学校终止时，清偿后剩余财产统筹用于教育等社会事业。2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；……”

参考上述规定，对于非营利性学校终止的，可以在清偿相关债务之后的剩余财产中，给予出资者相应的补偿或奖励。

但笔者需要提请相关各方注意的是，对于第三类“公参民”学校，如果需要转为公办学校、社会合作办学方退出，这种情况下，原有的民办学校主体并不是当然注销或终止。有可能出现的情形是，新设立一个公办学校主体，将原有的民办学校的师生以及权利义务全部由新设立的公办学校承继，原有民办学校主体继续保留，完成“公”、“民”剥离；也可能是将原有的民办学校整体转制为公办学校，类似于“企业改制”，由原来的民办非企业单位法人改制为事业单位法人。无论采取了上述两种“转公”方式中的哪一种，对于原有民办学校来说都不属于“终止”的情形。因此，并不适合以财务清算后的剩余财产为基数用于给社会合作办学方进行补偿或奖励。而且很有可能出现的情形是，财务清算之后就没有剩余财产了，那么对于相关各方来说，即使认可用财务清算后的剩余财产给予社会合作办方补偿或奖励，但实际上却成了“水中花”、“镜中月”，完全达不到让必须退出的社会合作办学方“体面离场”的目的。‍

基于上述分析，笔者倾向于建议，对于第三类“公参民”学校需要转为公办学校的，相关部门可考虑进行一定的专项财政拨付，用于补偿或奖励给退出的社会合作办学方，以更加公平、合理、顺利的完成相关“转公”事项。

“公参民”学校专项治理和规范工作的截止期限是2022年年底，对于相关部门和学校来说，这剩下的一年中还有很多具体的工作需要推进和实施，需要各方拿出解决问题的智慧和担当，方能更好的完成《规范公参民学校的通知》所部署的任务和目标，让我们拭目以待。

田丰乐

2021年11月10日于北京

文源 | 丰乐法苑（2021-11-11）

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