浅析中国古代官僚行政管理的渊源，和其发展经历的三个阶段

有人问秦一统天下靠的是什么？有人说秦军战无不胜，有人说远交近攻之谋，但这些都是表象，军事行动胜利背后隐藏的是政治作用，于是很多人说，让秦国这个中国西北边陲的疲弱之国变成虎狼之国的重要原因是变法，秦法是秦能够一统天下的根基。

那么秦法究竟改变了什么呢？在我看来，秦法将萌生于战国后期的官僚行政管理体制进一步发展和推广，制度先进是秦国一统天下的根本原因。

首先，让我们来探究一下中国古代官僚行政管理的渊源。

中国古代行政管理起源于夏朝

立国立什么？立规矩，定职守。作为公共权力重要职能的古代行政管理，是与国家同时产生和发展的。早在夏朝国家诞生的时候，就出现了六卿、稷掌管农业、牧正掌管畜牧业、车正掌管车服、水官掌管水利、遒人掌管宣令、大理掌管邢狱、啬夫掌管检查等官员。通过分工来达到“各司其职、各谋其政”的目的，形成了中国古代行政管理的雏形。

《尚书·禹贡》中提到：“禹别九州，随山浚川，任土做贡。”

夏王朝不仅有了行使农业、畜牧业、水利、刑狱、监察等管理职能的专职官员，而且在部落联盟基础上的地方行政区划和依照各地自然资源向君主缴纳和贡赋也问世了。管理手段是随着管理对象的复杂度而不断提升和完善的。如果说以前，提到夏朝我就会想到著名的暴君夏桀，但往往会忽视夏朝作为中国古代第一个国家的存在，所带来的各项变革和首创？比如开创了古代国家行政管理的先河。

商周时期行政管理得到了发展和完善。

商周时期，国家政权组织和各种行政职能得到了进一步发展完善。具体来讲就是分工的进一步细化和完善。商周时期很多职官开始划分为中央王朝职官即内服官、诸侯方国职官即外服官两大部分，达到了内外有别的目的；到了西周的时候，内服官中又分为了卿事寮和政务官常任、民事官常伯、司法官准人以及太史寮、宰等名目众多的设置，其分工也更为明确和专门化了。

与商朝的行政管理相比，西周负责祭祀等神职事务的官吏地位有所降低，而掌管行政事务的职官日趋重要。按我的看法，国家需要更多的人参与到国家治理中来，因此才导致了掌管行政事务的官吏才地位日益尊崇。外服官中，诸侯、卿大夫、士的等级秩序和因逐级分封而规定的各项权利、义务，愈加严密、详明了。你的上下级是谁，你工作的内容，享受的待遇都是有明确规定的。

贵族领主制行政管理的特点：

但是在战国以前，行政管理处还于贵族领主制阶段，不属于君主官僚制范畴，当时的行政管理有以下的四个突出特点：

一、任人唯亲，举亲不举贤。

没关系别进来，以宗法制的“亲贵合一”“尊尊亲亲”作为各级政权的组织原则。血缘亲族是任官的先决条件，唯有王、诸侯等贵族家族成员才有资格担任各级政权的官职。而官职的高低上下的决定因素，依据血缘关系的亲疏远近来决定。

《墨子·尚贤下》所载：“今王公大人，其所富，其所贵，皆王公大人骨肉之亲，无故富贵，面目美好者也。”

同族任官，还带来了家国同构。任官的目的即为国，又为家，“守其官职，保族宜家”，国家利益和家族兴衰紧密的联系到了一起，保家卫国在这个时候，不是伟大的爱国主义精神，而是为了维护自身家族利益的一种正常表现。

二、代代相承，阶级固化。

世卿世禄，无论诸侯、卿大夫都世袭罔替，代代相承，还没有受君主雇佣的非族人的职业官僚。出身很重要，没有家族背景，想做官那是不可能的，因为根本没有途径。

三、行政管理权不独立。

行政管理权不独立，和土地联系密切，导致行政管理受到的制约很大，究其原因是以分封制为基础，诸侯、卿大夫在其封国采邑内的土地占有权、民户领属权和行政管理权合一而行。

四、天下共主而非专制君主。

由于层层分封，诸侯方国之类的地方分权倾向严重。王或者天子虽然带有专制性质，但仅仅是天下诸侯邦国的“共主”，并非实行中央集权的专制君主。

这种行政管理模式下，中央对于地方的控制力和影响力微乎其微，更多的是名义上的。周天子想获得尊重和地位，还得靠强大的诸侯作为依靠，如春秋五霸中的齐桓公就是靠“尊王攘夷”的办法，成为了天下霸主。

战国时期，天下大争，变法图强，催生了官僚行政管理的产生。

古代官僚行政管理，是在战国时期新生的君主集权政治结构和职业官僚制度的基础上形成的。它最早的起源可以追溯到春秋战国之际出现雏形的君主集权专制和由家臣过渡来的早期职业官僚。春秋末期，一部分卿大夫夺取了政权，成为新诸侯国君。进入战国时期后，秦、魏、赵、楚诸国相继实施改革，其中效果最为显著的非商鞅变法莫属。

诸侯国君全面掌管了国土的征税权及任官赏爵等权力；推行郡县制，排除贵族对地方的世袭统治，通过郡守县令执掌各地民政、财赋、攻守、赏罚诸权，于是诸侯国君逐渐演变为集权专制君主。

当时，诸侯列国游说、养士和军功赏官之风十分盛行。国君们于是沿用和发展了春秋中后期部分卿大夫家臣享受俸禄，为主人效力的惯例，按照“主卖官爵，臣卖智力”的原则，罗致和组织了一批新的职业官僚，实行一整套受君主直接控制的官僚制度。这套新型官僚制度的基本内容有四个：

一、官吏任免途径的突破。

在官吏任免方面，突破“亲贵合一”“世卿世禄”的旧制。选拔官员，或因军功，或由荐举、游说，或者来自侍从养士。被任命的官吏多非贵族出身，主要依仗个人智慧和对国君的忠诚。他们与君主的隶属依附关系很强，任免唯受君主之命。而且“官无常任”，不得世袭。

以玺印符节作为官吏权力的象征和凭据。国君任命官吏时授予玺印，官吏免职辞官时回收玺印。将帅同兵发兵，也必须持有兵符。派遣使者则用国君授予的符节。官吏持有的玺印符节，均来自国君颁发赏赐，表示他们从国君处获得权力。管理者要掌控权力，属下才能确认职守各司其职。

官吏行使行政、军事、司法诸项权力，也就有了合法性。玺印符节由国君授予，官吏的去哪里来自于君主，所以，官僚的管理职能需对君主负责，自然成为战国一项不可动摇的法则。

三、建立考核机制，进退有规。

严格实行官吏考核机制，主要方式是每年地方官必须向国君呈报财政预算。国君年终稽查财政的盈亏情况，盈者升官受赏，亏者降职问罪，用这种方式来督促官吏尽职尽责。

四、推广俸禄制，国家发工资。

战国时，官员大多颁发俸禄。发放的数额，依据官职高低各有不同。高者万石，低者斗石。俸禄制的推广，是雇佣关系在行政管理方面的体现。俸禄取代了封邑，便于国君对官吏的随时任免或者调动，也有利于官场内部财产分配随官职而相应转移。

总结：官僚行政管理是君主专制的产物。

在战国时期，官吏任免、玺印、俸禄等制度的逐步实施，在很多方面割断了土地占有与行政管理的联系，较大程度上取消了“亲亲尊尊”的任官原则，使其进化为直接隶属于君主，只向君主负责的职业官僚。这批职业官僚遍布各级官府，具体掌握和行使国家行政权力，他们既是君主集权专制的生存条件，又与专制君主上下结合，构成了一套完整的官僚政治体制。随着君主集权专制和职业官僚的产生，以各类官僚制度为基础的，又含有官府权力行使、运作、维系、协调等内在机制的官僚行政管理也就形成了。依托于君主专制集权的目的，官僚行政管理的这种体制就应运而生了。

官僚行政管理和贵族领主制的五点不同。

首先，主宰者不同。由多人分权，变为君主专制。

贵族领主制下，行政管理的主宰者不仅是王、天子，还包括了拥有较为独立权力的诸侯国君等；官僚行政管理下，主宰者变为专制君主一人。

其次，具体执行者不同。执行者从君主的亲属，变成了君主的奴才。

贵族领主制下，行政管理的执行者是“世卿世禄”的贵族臣僚和各级领主的家臣；官僚行政管理下，执行者则大多是与专制君主没有亲缘关系的职业官僚。

再次，管理对象不同。人口没有黑户，普天之下皆为臣民。

贵族领主制下，行政管理的对象是领主封授的领属民；官僚行政管理下，则是国家的编户齐民——“黔首”。黔首是对百姓的称呼，秦始皇时期开始使用。

分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。更名民曰“黔首”。——《史记·秦始皇本纪》

其四，行政管理与土地占有的关系不同。行政管理和土地占有不再紧密联系在一起。

贵族领主制下，行政管理权与土地占有权同时为各级领主拥有；官僚行政管理下，除了部分国有土地的行政管理权归专制君主及官僚，多数土地占有权归地主及自耕农，行政管理与土地占有二者是彼此分离的。

第五，所依赖的政治体制不同。君主的权力得到了大幅度加强，专制集权制是官僚政治的基础和保障。

前者是贵族领主政治；后者依赖的是君主官僚政治。

所以古代官僚行政管理，也可以称之为以专制君主为主宰，以职业官僚为躯干，通过行政命令对社会强制执行的管理活动。这种管理形式，从秦汉至明清延续了两千多年，比较成熟而有特色，对于后世造成了很大影响。

秦统一对巩固官僚行政管理的作用。

战国时期七雄并立，政治和政治制度的发展水平不十分平衡。以秦国为代表的若干诸侯国变法改革比较彻底，新型的君主集权专制和官僚制度占据了明显的优势，故能较快速的过渡到古代官僚行政管理形态。而以楚国为代表的部分诸侯国，改革并不彻底，行政管理仍然较多保留着贵族领主制的东西。秦朝统一，结束了这种不平衡状况。

秦始皇统一后，开始大刀阔斧的推广秦国的先进制度，古代官僚行政管理才得以普遍植根于统一国度的土壤之中。从这个意义上来说，秦统一对新生的官僚行政管理的巩固和发展，发挥了重要作用。

古代官僚行政管理的发展阶段

中国古代官僚行政管理确立以后，总体上经历了秦汉魏晋、隋唐宋元、明清三个主要的发展阶段。随着社会的不断进步，这三个阶段的行政管理也相应的逐渐演化，表现出各自不同的内容和特色。

一、秦汉魏晋南北朝：建立框架，有待完善。

秦汉魏晋南北朝时期，刚刚问世的官僚行政管理的基本框架不仅得到了全面的继承，而且结合秦汉中央集权统一国家建立后的新情况、新问题，进行了充实扩展。秦朝创设了皇帝制，强化了行政管理的皇权主宰力量。官僚中枢组织经历了从丞相开府，到名位较低，人数稍多，与皇帝更亲近的尚书台及中书省、门下省的演变。朝廷政务管理，先是九卿负责制，而后又是尚书省部曹与九卿复合执政。还全面推行了以郡县为中心的地方行政体制。考核绩效等官吏管理规则开始纳入法律化轨道。中央和地方的行政监察也初具规模。

但行政管理从体制到实施，还存在不少漏洞和弊端。封国食邑制仍然占一定的比重，郡县州官府后来也有尾大不掉之势。官吏选用，则局限于荐举、察举等，容易给世家大族垄断中、高级官职造成方便和机会。这说明秦汉魏晋南北朝的官僚行政管理虽然得到了全面的推行，但某些环节或方面，仍然有待于进一步完善和调整。

二、隋唐宋元：科举选贤，削弱相权。

隋唐宋元，是古代官僚行政管理进一步发展的阶段。此阶段，中央行政中枢和政务管理，完成了向三省或一省群体宰相辅政和六部辅政的过渡。宰相变为群体后，相权分散，且频繁变更名称。皇帝在整个行政管理中心地位更为凸显。地方州县行政管理体系不断稳定调整，逐步排除了封国成分。地方官的军民分职、定期迁转、奏报请示、朝廷派遣的督责地方机构等，均由不成熟向比较成熟演变。中央与地方的监察机制不断健全。《唐六典》等行政法规问世，标志着官僚体系内部的管理机制逐渐制度化和法律化。

科举制的产生和完善，改进了择优取才得官吏选拔机制，扩大并充实了古代的行政管理的社会基础。提到科举制度，我们就需要重新审视隋这个短命王朝在国家行政管理发展上起到的作用，也需要重新评价隋文帝杨坚和隋炀帝杨广的历史功绩了。

三、明清：君主专制，废除宰相。

明清时中国传统社会的最后两个王朝。由于吸收了前世丰富的统治经验，及两个王朝开创者个人或民族等特殊情况，明清时代的官僚行政管理不仅较以前有了高度的发展和完善，而且皇帝极端专制的特征十分突出。

明清正式废除了宰相，皇帝改而以宫廷御用秘书班子为辅政工具，自己亲自领政治国。六部等中央施政机构，直接对皇帝负责，其地位明显提高。在元行省制的基础上，明清又以督抚、布、按等司作为中央督查地方的机构，妥善的调整了中央与地方的关系，使之更有利于皇帝专制和中央集权。

对少数民族和边疆地区的行政管理，也趋于深入和制度化。以《明会典》、《清会典》为代表的行政法规及选官、考课、监察等官吏管理制度，也达到了相当完备的程度。

另外一方面，官僚把持权柄，官府臃肿庞杂，官吏贪赃枉法等官场病周而复始、呈现出愈演愈烈的趋势，并最终将官僚行政管理这种体制引向了灭亡之路。

一个人的历史，一家之言。