推动湘赣边区域合作示范区建设走稳做实——《湘赣边区域合作示范区建设总体方案》解读

今年1月，国务院印发《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号），明确要求引导赣南等原中央苏区与湘赣边区域协同发展。今年9月，国务院批复了《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，明确要建设湘赣边区域合作示范区。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，近日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《湘赣边区域合作示范区建设总体方案》（以下简称《方案》），明确提出要将湘赣边革命老区打造成为全国革命老区振兴发展的先行区、省际交界地区协同发展的样板区、绿色发展和生态文明建设的引领区，这对于新形势下探索革命老区高质量发展的新路径、新模式，促进革命老区加快振兴发展，具有重要意义。

一、以区域空间结构的跨省协作为统领，促进区域合作空间整合与布局优化

革命老区大多横跨不同省区市，内部要素流动的制度成本较高，社会经济发展协同难度较大，限制了区域整体效应的发挥。湘赣边区域位于湖南和江西两省交界地带，近年来两省通过积极探索多层次合作机制，推动基础设施互联互通、公共服务共建共享、特色富民产业发展、生态环境保护修复、红色文化旅游发展等领域的跨省合作取得了一些积极进展，但是制约区域一体化协同发展的行政壁垒和体制机制障碍并没有被完全破除，真正意义上优势互补、合理分工的区域发展格局仍未形成，尚需要从区域“一盘棋”的角度进行整体谋划。《方案》结合两省经济社会发展规划和国土空间规划，并充分考虑依托重大交通干线强化与周边区域性中心城市联系的现实需求，提出了以井冈山区域为核心，构筑罗霄山、南岭两大生态涵养区，构建南北向分布四大城镇发展组团的“一核两区四组团”空间布局设想，为湘赣边区域合作和一体化发展布局指明了方向。

二、发挥区域比较优势和鲜明特色，重视“红”“绿”两大核心资源保护与利用

革命老区是红色文化的主要承载地，部分革命老区还肩负着维护生态安全的重要使命，对红色和绿色优势资源潜力的挖掘历来是革命老区振兴发展必须高度重视的重要内容。湘赣边区域是湘鄂赣、湘赣革命老区的中心区域，是秋收起义、湘南起义、平江起义的发生地和井冈山精神的诞生地，也是长江流域重要的生态屏障，具有发展红色文化旅游和生态绿色经济的优势资源基础。《方案》将共同传承弘扬红色文化置于突出重要的位置，围绕革命文物的保护与利用提出了统筹推进国家长征文化公园建设和长征革命文物保护利用片区建设、开展区域内革命文物普查认定和大数据库建设、加强革命文物和烈士纪念设施保护修缮、构建湘赣边红色教育培训联合体等重要举措，并提出共同打造全国知名的红色旅游品牌、促进红色旅游高质量发展的设想。同时，《方案》提出，要共筑长江流域绿色生态屏障，加强生态保护与修复，提升污染防治能力，探索生态产品价值实现机制。

未来示范区建设，建议一方面要保护传承好红色文化基因，充分发挥红色文化资源的溢出效应，加强资源整合和区域协同开发，打造红色文化品牌，构建红色产业链；另一方面要加强生态环境保护，探索生态环境修复与生态产业开发相促进的模式，实现生态产品向生态经济转化，推进生态产品价值实现试验示范，加快区域性生态产品公共品牌打造。

三、突出产业协同创新发展，增强区域发展内生动力

坚持以提升技术、品牌、服务等核心竞争力为主要方向，加快发展特色产业，壮大实体经济，增强区域发展的内生动力，是革命老区振兴发展的关键环节。对湘赣边区域而言，以产业协同创新为主要路径，促进构建区域特色优势产业体系，是未来合作示范区建设的核心任务。《方案》提出，要稳定粮食播种面积、提高单产和品质，布局一批绿色循环优质高效特色农业促进项目，打造一批知名农业品牌，加强农产品质量安全监管体系建设，树立“湘赣红”的品牌形象。这要求未来的区域合作示范区建设要重视强化农业的基础地位，推动现代农业协同发展，更加着力在发展适度规模经营、打造知名品牌、提升质量效益上加强合作。另一方面，《方案》提出，要充分发挥比较优势，不断强化科技创新和要素支撑，创新发展烟花鞭炮产业，升级改造陶瓷、电瓷、玻璃等产业，加快发展节能环保产业，提升发展新材料产业，培育电子信息产业，打造生物医药产业链，推动现代物流产业协同发展。

未来示范区建设，建议要高度重视特色优势产业发展，通过改造提升传统产业和积极承接新兴产业布局，打造一批高能级的产业集群，带动现代产业体系的构建，更加着力在加强自主创新能力、培育自主知识产权品牌、提升产业链群竞争力上加强合作。

四、强调协调城乡发展关系，合力推进城乡融合发展

党的十九大报告提出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。当前，革命老区正处在城镇化快速发展时期，城镇化总体水平低、城乡差距大、二元结构特征明显，已成为制约革命老区振兴发展的突出问题。《方案》高度重视农村人居环境的改善，提出支持地方结合实际统筹推进美丽乡村、特色村落、特色民居、乡村公园建设，实施综合开发治理，支持示范区历史文化名城名镇名村保护，支持推进新农房建设、农村生活垃圾治理和农业废弃资源综合利用，促进建立农村人居环境长效管护机制。针对示范区城市治理水平低、产业园区等功能平台集聚能力较弱，县城基础设施欠账多、农业转移人口就近就地城镇化能力弱等制约新型城镇化发展的突出问题，《方案》突出了县城在推进新型城镇化和促进城乡融合发展中的纽带作用，提出要加快县城公共服务设施、市政环境基础设施、公用设施和产业配套设施补短板，提高县城综合承载能力，形成特色鲜明、功能互补、错位发展的城镇格局。同时，《方案》强调产业发展对城镇发展的支撑作用，提出通过鼓励合作建设产业园、大力发展“飞地经济”和加快产业转型升级示范区建设等推进产城融合发展，提升城镇发展的内生动力。

建议湘赣边区域合作示范区建设应统筹推动新型城镇化和乡村振兴战略实施，进一步强化县城的集聚和辐射功能，发挥中心城市（镇）的引领带动作用，推动基础设施建设、基本公共服务从城镇向乡村延伸，同时瞄准乡村振兴的短板领域，引导资本、技术、人才等要素下乡增值，支持返乡农民工、大学生创业就业，构筑合力推动城乡融合发展的新格局。

五、重视基础设施和公共服务补短板，支撑示范区发展环境优化和民生保障

革命老区由于区位相对偏远、发展水平较低，往往在基础设施的硬件方面和基本公共服务的软件方面存在明显的短板，极大制约着发展环境的改善和人气商气的凝聚。从湘赣边区域处于省际交界地区、对外联系不畅、发展环境相对封闭的实际出发，《方案》提出要推进重点方向铁路、公路、航空等对外联系通道建设，完善综合交通运输体系，规划建设一批重大工程项目。针对示范区发展面临的能源资源保障需求，《方案》提出要围绕电力和燃气等管网建设、清洁能源开发以及水利设施配套建设加大推进力度，着力增强湘赣边区域能源资源保障能力。在公共服务领域，《方案》明确要以优化区域教育和文化体育资源配置、提高医疗卫生保障能力为前提，继续支持就业和社会保障的跨区域合作，统筹推进社会保障公共服务一体化，促进湘赣边区域共同提高民生保障的能力和水平。

未来示范区建设，建议要超前谋划和储备基础设施建设重大项目，显著提升基础设施网络化体系化水平，适度加强信息融合等新型基础设施建设共建共享，发挥示范区后发优势示范效应，同时加大教育、卫生、就业、社保等基本公共服务建设投入，不断增强示范区宜居宜业宜游的综合吸引力。

六、瞄准重点领域关键环节加大改革和政策支持力度，促进《方案》尽快落地和组织实施

示范区建设要加快体制机制改革创新步伐，瞄准重点领域和关键环节率先开展先行先试，为示范区建设落地实施提供制度保障和不竭活力。《方案》提出，国家将支持示范区开展省直管县管理体制、高速公路收费标准、城镇低效用地再开发、农村产权流转、生态补偿等方面的改革探索，支持将示范区重大事项纳入赣南等原中央苏区振兴发展部际联席会议议事内容，支持将示范区建设重大工程纳入革命老区振兴发展年度工作要点，同时在对口支援、财政、金融等政策方面也将加大对示范区的支持力度。《方案》要求，湖南省、江西省要进一步落实主体责任，强化对示范区建设的组织领导，建立健全省际联席会议制度和省内协调机制，制定出台支持示范区建设的配套政策和重点领域实施方案，保障各项工作落实。

下一步的示范区建设，建议湖南省、江西省要制定和细化时间表和路线图，研究推出重点领域和关键环节的配套政策和改革需求，及时解决示范区建设中的重大事项和问题，力争实现示范区建设取得实质性进展和阶段性成效。（作者：高国力 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所；曹忠祥 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域战略研究室）