政府信息公开申请的补正制度研究（上）

《政府信息公开条例》第三十条：政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。

政府信息公开申请补正制度概述

本条为修订后的《条例》新增条款，规定了行政机关对于政府信息公开申请不明确的情况的处理方式。虽然新旧《条例》均规定了依申请公开的具体内容，但是由于原《条例》中对于政府信息公开申请内容的限定较为原则，同时囿于申请人自身对于政府信息认知的局限性以及申请内容表述的主观性，实践中往往会导致申请内容不规范的问题，极大的降低了行政机关检索及答复的效率，导致了行政机关无法直接判定申请人所获取的政府信息公开申请内容，给信息公开工作造成了一定的阻碍。

实践中常常出现申请人所申请信息不明确情况，如依照申请人提出的不明确的申请信息做出答复，极易作出错误的答复，并导致相关涉诉案件败诉。如赵春英与北京市顺义区赵全营镇人民政府信息公开一审行政判决书[1]中法院认为：“原告申请公开‘2016年12月16日养殖业清退原告补偿款项数额存放地点及补偿款项数额信息公开化’，该项申请内容并不明确，在此情况下，被告未尽到询问释明义务要求原告明确申请公开的内容，即答复告知原告其申请的内容不属于政府信息和不存在，缺乏事实依据。故，被告关于‘2016年12月16日养殖业清退原告补偿款数额存放地点及补偿款项数额信息公开化’的申请所作答复，应予撤销，被告应在法定期限内就此申请重新作出处理。”

此外，在原《条例》的实践中，行政机关对于政府信息申请内容不明确的情形，按照咨询进行答复在政府信息公开案件中也占了极大的比例，导致了相关行政诉讼的增加，违背了政府信息公开制度自身的立法目的。如在闫水旺、郑州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[2]中，法院对此进行了详细的说明：“按照《政府信息公开条例》第二十条第二款的规定，政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述，这是为了便于行政机关准确及时地寻找并提供申请人所需要的政府信息。对于政府信息内容的描述，应当达到行政机关能够清楚分辨的程度，如果描述过于笼统，行政机关也应当以要求补正等方式提供必要的帮助。实践中，经常遇到一些类似于咨询的信息公开申请，对此不宜一概以不属于政府信息公开申请或者以需要汇总、分析、加工为由予以拒绝。对于貌似咨询，实质是要求行政机关提供政府信息，且对所涉及事项进行了具体描述的，应当予以受理，或者在告知其补正完善之后予以受理。本案中，再审申请人在政府信息公开申请表中所描述的内容，明显指向中原西路十七放射工程中原区须水办事处庙王村土地房屋相关征迁工作中的信息，郑州市人民政府简单地将其定性为咨询，有所不当。”

显然，从保证申请人政府信息公开合法权益，提高行政效率的角度来看，应当首先进行补正，通过指导和释明的方式指导申请人进行政府信息公开申请，经过补正后再进行判断。只有这样，才能减少对于申请内容不明确并可能被判定为咨询事项的政府信息公开申请的风险。

为了解决实践中出现的问题，国务院办公厅在2016年12月7日出台了《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》（国办公开办函〔2015〕207号），对补正的程序及补正期间停止计算期限等问题进行了规定。

具体到补正期间停止计算期限问题上，对申请人申请内容不明确的，行政机关可以依法告知申请人作出更改、补充的，依申请办理时限可以自补正通知发出之日停止计算，待收到申请人补正材料之日起，继续计算剩余期限。补正通知发出之日当日以及收到申请人补正材料之日当日，不计算在内。行政机关在补正通知中明确了合理的补正材料提交期限，申请人逾期不提交补正材料的，视为撤回信息公开申请。

对于政府信息公开的补正制度的建立，充分的考量到了行政机关于申请人之间对于信息内容的不对称性，赋予了行政机关对于申请内容不明确、不准确的政府信息公开申请的引导义务。正如在北京市住房和城乡建设委员会等与王嵘信息公开二审行政判决书[3]中，法院认为：“本案中，王嵘将其申请公开信息描述为‘申请北京市平谷区洳苑嘉园项目预售资金监管明细’，从文本含义理解，该描述指向的是涉及‘北京市平谷区洳苑嘉园项目预售资金监管’的信息，参照《北京市商品房预售资金监督管理办法》的相关规定，对市住建委而言，商品房预售资金监管是其一项日常工作，在该项工作开展过程之中，会形成多类相关监管信息。此与王嵘申请公开的所谓‘明细’无法形成对应关系。依照原政府信息公开条例的前述规定，此种情形下，市住建委应与王嵘就其申请公开的信息内容进行沟通，并要求其作出相应的更改、补充。在申请人有可能于申请时对其申请公开信息的具体指向亦不明确时，接受申请的行政机关基于便民原则可以对申请人的申请行为加以引导，否则仅以自己对申请信息的理解迳行作出答复往往会导致无效申请的增多，进而造成行政、司法资源的浪费。从本案市住建委作出答复的过程看，其并未就王嵘申请公开信息的具体指向与王嵘进行有效沟通，在此情况下，市住建委直接将王嵘申请公开的信息甄别为‘预售资金出入账明细’，并据此作出被诉告知书，不符合前述规定。”

本次修订，吸收了《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》（国办公开办函〔2015〕207号）中关于补正程序的相关问题，在原《条例》的基础上增加了对于申请内容并不明确的政府信息公开申请进行补正的程序性规定，即规定了7个工作日内一次性告知申请人补正内容，这不仅在行政法规层面对政府信息公开的程序进行了完善，也更符合行政法律规范体系的整体习惯，具有很强的操作性。

补正告知的形式

虽然《条例》未对补正告知的形式作出限制，但是从补正的规范性来讲，显然应以书面形式为宜。但是，由于补正的内容具有多样性。故对于补正内容简单的，行政机关基于专业判断可以明确具体范围的，行政机关应当运用电话沟通等多种方式进行告知与释明。如申请人和行政机关在沟通后可以达成一致，则行政机关在做好记录后无需再进行书面告知。这样不仅能提高政府信息公开效率，也能避免行政机关滥用补正程序的情况发生。

如在林峰与北京市朝阳区人民政府信息公开一审行政判决书[4]中，法院认为：“本案中，原告林峰向被告朝阳区政府申请公开的一项政府信息为‘朝阳区政府在2008年强拆洼里乡仰山村141号林学义房屋时的法定文件’。从原告林峰对其申请公开的政府信息的描述看，其申请公开的政府信息是涉及‘强拆洼里乡仰山村141号林学义房屋’的政府信息，在此方面具有明确性。然而，原告林峰未对其所称的‘法定文件’的具体含义和范围作出进一步描述，更未指出‘法定文件’的名称、文号、制作主体等。因此，原告林峰提出的该项政府信息公开申请内容总体上不够明确。被告朝阳区政府依据该项政府信息公开申请内容中具有明确性的要素，即‘强拆洼里乡仰山村141号林学义房屋’，经查找档案材料，找到涉及‘强拆洼里乡仰山村141号林学义房屋’的朝政决字（2007）211号《北京市朝阳区人民政府行政强制拆迁决定书》。被告朝阳区政府于2020年1月15日与原告林峰进行了电话沟通，向原告林峰告知政府信息公开申请中有关‘法定文件’的表述并不具体明确，但鉴于其已查找到的朝政决字（2007）211号《北京市朝阳区人民政府行政强制拆迁决定书》肯定属于原告林峰所申请公开的‘法定文件’的范围，故可以向原告林峰公开该文件，而不再要求原告林峰对其申请内容予以补正。在电话沟通过程中，原告林峰对被告朝阳区政府的释明和告知表示认可，而未对其所称的‘法定文件’的具体含义和范围作出进一步描述，亦未明确主张其所申请公开的‘法定文件’还包括除朝政决字（2007）211号《北京市朝阳区人民政府行政强制拆迁决定书》以外的其他文件，更未明确要求被告朝阳区政府继续查找并向其公开除朝政决字（2007）211号《北京市朝阳区人民政府行政强制拆迁决定书》以外的其他文件。在此情况下，被告朝阳区政府向原告林峰公开朝政决字（2007）211号《北京市朝阳区人民政府行政强制拆迁决定书》，并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第二项有关‘所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间’的规定，也未侵害原告林峰依法获取政府信息的权利。”

告知补正后公开机关的处理

行政机关告知申请人对于申请内容不明确的政府信息公开申请进行补正后，可以分别进行如下处理：

第一，对于申请人无正当理由且在行政机关规定的期限内逾期不进行补正的，视为放弃申请，行政机关可以不再处理该政府信息公开申请。其中，对于申请人明确拒绝补正的，应当视为本类行政机关对于该申请则不再进行处理。如在金立齐与北京市朝阳区孙河乡人民政府其他一审行政判决书[5]中，法院认为：“关于原告申请的‘孙河乡人民政府掌握的其他类别的补偿费用信息的发放到户的发放明细及有效凭证’，因该项申请内容具有不明确性，在原告明确表示拒绝补正的情况下，被告根据《政府信息公开条例规定》第三十条的规定告知原告视为放弃该项信息申请，不再予以处理并无不当。”

第二，对于申请人在行政机关规定的期限内进行补正，补正内容符合要求的，行政机关应当根据后续程序对政府信息公开申请进行处理。

第三，对于申请人在行政机关规定的期限内进行补正，但补正内容不符合要求的，行政机关应当根据申请人补正后的内容进行具体的处理。如陆志军、金江与上海市青浦区人民政府、上海市人民政府信息公开一案[6]中，青浦区政府于2018年12月4日收到陆志军、金江提交的政府信息公开申请，两人请求公开“A16(市界-A30公路)公路工程项目征收，你府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作的信息”的政府信息。同月5日，青浦区政府出具编号为[2018]089的《告知书》，告知其二人提出的申请内容不明确，要求进行补正。同月12日，青浦区政府收到两人提交的补正申请，两人对申请内容进一步明确为：“依法申请该项目征收的房屋征收人即房屋拆迁人，房屋拆迁实施人即你府指定的或由房屋拆迁人委托的房屋拆迁实施单位”。同月26日，青浦区政府作出编号为[2018]106的《告知书》(以下简称被诉告知)，告知已收到陆志军、金江对2018年12月4日政府信息公开申请的补正内容，两人要求获取“A16(市界-A30公路)公路工程项目征收的房屋征收人即房屋拆迁人，区政府指定的或由房屋拆迁人委托的房屋拆迁实施单位”。最终法院认为：“上诉人陆志军、金江经补正后的政府信息公开申请内容仍不明确、无法指向特定的政府信息。该申请实质系2009年两上诉人的房屋因A16(市界-A30公路)工程项目被拆除，其就组织实施该项目征地房屋补偿工作的政府部门向被上诉人青浦区政府提出的咨询，被上诉人青浦区政府遂作出被诉告知，同时亦对其二人咨询的问题进行了便民解答。”

[1] 参见北京市顺义区人民法院(2018)京0113行初376号行政判决书。

[2] 参见最高人民法院（2017）最高法行申5759号行政裁定书。

[3] 参见北京市第一中级人民法院(2020)京01行终238号行政判决书。

[4] 参见北京市第四中级人民法院(2020)京04行初412号行政判决书。

[5] 参见 北京市朝阳区人民法院(2020)京0105行初324号行政判决书。

[6] 参见在上海市第三中级人民法院（2020）沪03行终39号行政裁定书