特大城市如何才能更“扛打”？代市长的南京“四问”

极端气候、安全事故、新冠大流行……最近几年，越来越多的风险挑战考验着国内外众多城市。而超大、特大城市因其人流物流密集、流动性大等特点，重大公共突发事件发生的承压性明显高于一般城市，同时也更易引发次生灾害。

如何在各种风险萌芽时及早拉响“警铃”？如何高效处置重大突发风险？这些已成为这类城市急需找到对策的课题。

作为长三角区域的特大城市，南京在今年七、八月份经历了一场疫情“大考”之后，倍感城市安全韧性之重要。

10月12日，2021南京市长国际咨询会议聚焦“构建安全韧性城市”的主题，邀请国内外知名专家学者，围绕如何防范化解重大安全风险，提升应对风险与管控风险能力，探索特大城市现代化治理路径等议题展开讨论。

会议伊始，南京市代市长夏心旻连抛“安全韧性城市四问”，让现场掀起了一场头脑风暴。

南京的“特大城市之问”

南京作为特大城市，以6587平方公里的市域面积，承载了1.48万亿的GDP、931万常住人口，具有人口分布的高集聚性、产业布局的高密集性、社会管理的高风险性等特征。

“南京城市运行领域风险源大量存在，可以用‘五多五最’来概括。”夏心旻分析，南京流动人口多、生产经营单位多、高层楼宇多、在建工地多、重大危险源多。同时，常住人口城镇化率全省最高、路网密度全省最高、长江干流岸线全省最长、地铁运营里程全省最长、地下管网全省最长。

夏心旻表示，近年来，南京虽持续化解风险存量，但这些还远远不够，城市风险源“面广量大”的现状没有根本改变。为此，夏心旻提出“第一问”——如何应对特大城市的风险高发态势。

“如何以科学规划建设实现风险源头治理”，是夏心旻提出的“第二问”。他说，城市面临的很多风险隐患，很大程度上都与规划设计不合理、建设管理不到位有关。打造安全韧性城市，也应当从源头着手，从城市规划、建设、运营管理全流程去系统考虑、统筹推进。

对此，南京也做了很多尝试，比如在编制新一轮国土空间总体规划中提出，合理控制中心城区人口密度，构筑有效预防和应对突发事件的空间体系。

夏心旻表示，但总的来看，在安全韧性城市建设的顶层设计、统筹推动上还存在不少差距，城市空间布局的科学性还有待提升，公共安全基础设施与人口的匹配度尚显不足。

“所以，我们也想请教各位专家，怎样进一步优化基础设施配套和城市空间布局，对风险长期积累难以彻底改造的一些老城区，如何通过科学设计、有效修补、有机更新，不断提高安全韧性水平。”夏心旻说。

紧接着，夏心旻提出第三问，如何运用新技术构建风险动态管控机制？

夏心旻说，当前，国家层面选取18个城市进行城市安全风险监测预警建设试点，南京也位列其中。南京想在这方面做进一步探索，把整个城市安全感知网络建起来，希望专家们针对这方面给南京出谋划策。

南京疫情后在“反思”中前行

在夏心旻看来，特大城市公共安全突发事件的种类、频率、连发性等，都大大高于一般城市，并且更容易引发次生灾害、衍生灾害甚至“灾害链”。因此，突发事件也是对城市安全韧性的重大考验。

据夏心旻介绍，2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，南京用27天实现本土确诊病例零增长。今年，面对禄口机场疫情考验，南京摸索出一套新打法，用24天时间基本控制住了疫情，实现病患零死亡。同时，近年来南京也多次成功应对了特大洪水、强降雨和台风袭击等突发事件。

“然而，在这些突发事件应急处置中，也暴露出了平急转换、基层治理等方面的短板。”为此，夏心旻抛出最后一问，“如何高效处置重大突发事件风险”。

他希望与会专家深入探讨如何建立“平战结合、快速反应”机制，完善应急指挥体系、组织体系、动员体系，满足突发事件应急处置的“实战”需要，解决重预案编制、轻预案演练的问题。

值得注意的是，夏心旻提及的上述问题，近期颇受南京及江苏省决策层的关注。在南京本轮疫情的尾声，江苏省委书记娄勤俭曾就疫情过后“南京如何反思和努力”进行点题。

据《新华日报》报道，今年8月16日，也就是南京疫情阻击战接近胜利之际，娄勤俭到南京调研时表示，南京作为特大城市，要举一反三，针对病毒变异与疫情发展的新形势新变化，系统加强基层能力建设和公共卫生应急管理体系建设。

当天（8月16日）晚上，南京市委应对疫情工作领导小组暨市疫情联防联控应急指挥部召开视频调度会。会议提及，要探索构建“与特大城市特点相匹配的公共卫生应急管理体系”。

而9月6日召开的南京市委十四届十三次全会，也同样提到上述话题。据《南京日报》报道，这次会议提到，要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，加快健全平急转换的指挥体系，加快补齐公共卫生基础短板，加快提高疫情应急处置能力，加快提升基层治理现代化水平。另外还部署了城市安全韧性发展攻坚战等“七场攻坚战”。

在疫情结束后不到两个月时间，南京召开市长国际咨询会议，将“如何高效处置重大突发事件风险”作为重要话题向国内外专家“求教”，一定程度上展现了南京对禄口机场疫情的反思，也让外界管窥南京补短板、提高重大风险应急处置能力的决心。

国内城市，遇“黑天鹅”事件如何翻盘逆袭？

美国作家纳西姆·尼古拉斯·塔勒布说，“黑天鹅总是在人们意料不到的地方飞出来”。“黑天鹅”一词专用于表达预期之外的事情，诸如此类的事情这几年可谓是频频袭来。

最让人感受明显的是，2020年初新冠疫情这只“黑天鹅”飞出，让世界陷入动荡。而在国内，在疫情防控转入常态化之后，这只“黑天鹅”偶尔仍会在个别城市飞出。

城市如何才能在各种“黑天鹅”事件中翻盘逆袭，让自己更加“扛打”？对此，塔勒布在《反脆弱》一书中说，任何个人、组织、体系、国家都要反脆弱，这样就会增强自己的韧性。面临日益增多的风险挑战，打造“韧性城市”也成为了国内外众多城市的共识。

10月12日，南京市长国际咨询会议邀请近十位国内外知名专家学者纵论“韧性城市”建设。他们在为南京出谋划策的同时，也对韧性城市建设的路径进行了归纳总结，在一定程度上可为国内其他城市提供镜鉴和启示。

国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴认为，传统城市就是想要建造一个巨大的拦水坝，把各种不确定性挡在城外，不仅浪费极大，还会制造新的脆弱性。为此，他建议城市决策者应转变思想观念，城市基础设施建设要更加注重小规模、多节点。

包括仇保兴在内的多位专家均表示，新建和改造公共建筑应考虑“平疫结合”、“平灾结合”，可优先考虑将党校、体育馆、公立学校、国有宾馆等场所，改造为应急场所，比如迅速转换成传染病医院等。该建议获得中国疾控中心原副主任、中华预防医学会秘书长冯子健的认同，他认为有必要做好战略储备，为下次可能发生的传染病大流行做准备。

另外，国家减灾委专家委副主任、原国务院应急管理专家组组长闪淳昌等专家则指出，要依靠科技进步和信息化，让城市更智慧、更聪明、更安全，实现平安建设由经验决策向大数据决策转变。

特大超大城市或将面临更多“黑天鹅”

10月2日以来，本来干旱少雨的山西省出现有气象记录以来最强秋汛，连续降雨引发洪涝地质灾害。根据官方通报，此次强降雨共致山西11个市76个县（市、区）175.71万人受灾。

更早之前的7月份，河南中北部也降下大暴雨，郑州、新乡、开封、周口、焦作等地部分地区出现特大暴雨。有消息称，日雨量突破有气象记录以来历史极值。

“城市发展面临着不确定性。”据国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴分析，我国是世界上灾害最严重的地方之一，其中我国部分地区极端自然灾害时有发生，多地近年来出现诸多极端气候。

“多雨的地方有可能会出现长达几个月干旱，干旱的地方有可能会出现千年一遇的洪水。对局部出现超历史极值的极端气候，如果用传统的工具去衡量承载力，通常是无效的。”仇保兴表示。

在仇保兴看来，城市的风险挑战还来自于冠状病毒流行的常态化，因为它对免疫系统的反渗透、反潜伏是很厉害，所以常规的防疫系统很容易失效。

而一座城市同样有快速发展与高度国际化的脆弱性。以南京为例，该市作为国际化大都市存在的风险就更多，光流动人口就有320万，占城市总人口的1/3。“流动性越大，国际化程度越高，脆弱性就越高。”仇保兴说。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员史育龙对上述观点表示赞同。史育龙表示，特大超大城市经济体量巨大，它的系统结构和运行机制就更加复杂，潜在的危机与风险点更多。

史育龙援引国家统计局“七普”数据称，全国7个超大城市和14个特大城市，南京是排在特大城市第6位，全国所有城市里排第13。但是，在这21个城市里，南京的城区人口占城市人口的比重在省会城市中间排第一，达到85%，而最低的郑州只有42%。因此，史育龙认为，城区人口密集将加大城市系统复杂性，并对未来应对风险提出了更大的挑战。

“城市既要聪明又要强壮”

“不确定性是现代城市最难对付的风险因素，应对不确定性的大灾害只能增强韧性。”仇保兴的观点在现场引发了共鸣。史育龙说，面对越来越复杂的系统，是不是有充分的准备、迅速的响应机制，是不是形成了吸收、调整和修复重建的能力，决定这个城市的韧性。

所谓韧性城市，是指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理的调配资源以从灾害中快速恢复过来。通俗地讲，就是一个城市抵御风险的能力。专家认为，韧性城市的提出，既是对原有工业文明时代城市规划、建设模式的创新，又是政府观念的革命。

根据仇保兴的陈述，韧性城市可以体现在结构韧性、过程韧性和系统韧性三个方面。其中，过程韧性要有智慧，任何一个主体、任何一个节点、任何一个风险源首先要感知到，获得充分的数据，而且要全面实时地感知。感知了以后要准确地运算，找到应对的方案。找到应对方案以后，系统将指令送达相应的城市执行机构，精准地对问题实施解决，之后再进行反馈纠正。

“从感知、运算、执行到反馈，这个循环可能是几千次、上万次，每次循环过程中间都能够及时打补丁，那么这个系统韧性就会越来越强。”仇保兴提到。

华东师范大学城市与区域科学院院长杜德斌则认为，要构建智慧型的韧性城市。

“智慧城市使城市大脑更聪明，利用信息技术，通过各种网络将城市连接起来。韧性城市使城市肌能更强壮，就像人一样一拳打过来，身体好可以抵抗一下。”杜德斌举例说，日本是一个地震多发的国家，但是公众可以发现，地震期间东京很多建筑发生摇晃，基本上没有伤亡报告，这就反映了它的抵抗力，就是城市健壮。

“智慧城市首先应是安全城市”，国家减灾委专家委副主任、原国务院应急管理专家组组长闪淳昌提到，要搭建大整合、高共享、深应用的智能化平台，实现平安建设由经验决策向大数据决策转变，构建贯通“城市大脑”和“基层细胞”的智能化管理体系。

特大城市如何才能更“扛打”？

“我们面临的很多风险隐患，很大程度上都与规划设计不合理、建设管理不到位有关。我们打造安全韧性城市，也应当从源头着手，从城市规划、建设、运营管理全流程去系统考虑、统筹推进。”南京代市长夏心旻指出。

对此，国际著名规划师、新加坡国家艺术理事会原主席刘太格认为，对于超大城市来说，不要把它当作一个个体，要当作一个家族来规划设计。在他看来，超大城市不是要减量，而是要找到一个合适的答案，因此他主张打造“星座城市”，把超大城市当作是若干个城市来处理，每一个城市再划分片区、新镇、小区等子系统，最终形成一个“城市家族”体系。

刘太格的规划理念，与仇保兴的韧性城市生命线工程进行组团化改造的方案不谋而合。在仇保兴看来，日本东京的相关做法值得借鉴。东京的长期规划就提出“韧性压倒一切”，把整个东京2千多万人口分成30多个片区，每个组团包含了综合性的医院、多种能源的协调系统、供排水的处理系统、中小学的教育系统、应急物资的储存系统等。

与会专家认为，建设韧性城市，决策者应转变思想观念，因为传统城市就是想要建造一个“巨大的拦水坝”（有的决策者仍沉迷于巨大尺度的构筑物及“大变”的政绩观），把各种不确定性挡在城外，不仅浪费极大，还会制造新的脆弱性。

另外，据华东师范大学城市与区域科学院院长杜德斌的观点，韧性城市关键的功能设施应该具有一定的“备用模块”，当灾害突然发生，造成部分功能受损时，备用的模块可以及时地补充，以使整个系统不至于彻底瘫痪，比如说，可替代的交通方式和线路，分布式智能电网和替代性的能源生产方式，还有城市必须具备建设足够的“冗余空间”，用于受灾人员疏散、避难、隔离和物资储备。

谈及为下次可能发生的传染病大流行做准备时，中国疾病预防控制中心原副主任、中华预防医学会秘书长冯子健也表示，要建立大流行应对的战略储备，做好药物、医疗设备、关键物资、集中诊疗、隔离设施等等一系列物资的储备。另外，冯子健还建议，应改进和加强应急管理体系和机制，更早地发现、识别疫情的信号，并对异常信号作出预警和反应。

回顾过往疫情防控的经验，网格化管理发挥重要作用，仇保兴认为，这也是韧性城市建设的重要步骤。仇保兴指出，网格式管理可以把相对不确定的因素换成相对确定的，把流动的变成相对静止的，不可检测的变成可检测的，“动员能力越强，反应速度越快，一旦发生灾害，85%的事情就可以就地解决。”

“（韧性城市）要实现从抓应急响应到抓日常维护的转变。”史育龙指出，对于重点的风险隐患点，要提前心中有数，定期开展风险隐患的排查，使之成为常态，并且要建立城市风险隐患清单和台账式的管理。

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来源：澎湃新闻