行政裁判执行活动个案监督与类案监督辨析

　　某市检察院在履行职责中发现,针对申请执行人李某与被执行人某县公安局不服强制扣押财产决定一案,法院作出的行政判决书已经生效,由于被执行人没有履行生效法律文书确定的内容,申请执行人向法院申请强制执行,后该院作出终结执行裁定书,但没有列明“当事人自收到裁定书之日起六十日内可以对终结执行行为提出异议的救济权利和期限”。通过中国裁判文书网检索,某市检察院发现另有2件申请执行行政判决案件,法院作出了终结执行裁定,亦没有记载当事人可以向执行机关提出异议及异议期限等权利救济的规定。某市检察院根据协作机制,对某市法院自2017年至2020年的行政裁判执行案件依职权开展专项监督。通过对某市法院20件行政裁判执行案件审查核实及比对案件的处理发现,某市法院存在以下违法情形或者执法瑕疵:一是告知程序不规范,未告知当事人依法应公开的事项和救济权利。二是立案程序不规范,存在立案超期问题。三是送达程序不规范。四是执行和解不规范。五是终结本次执行不规范。六是执行结案不符合法律规定。七是对长期未执行到位的行政判决,未采取公告、司法建议等法定措施予以督促。

　　针对上述案件如何进行检察监督存在两种观点。

　　第一种观点认为,根据《人民检察院检察建议工作规定》第9条“人民法院在执行生效民事、行政判决、裁定、决定或者调解书、支付令、仲裁裁决书、公证债权文书等法律文书过程中存在违法执行、不执行、怠于执行等行为,或者有其他重大隐患的”,检察机关可以提出纠正违法检察建议。案例中的法院在执行生效行政裁判中存在违法执行、瑕疵执行等行为,且每个个案反映的问题并不一致,故检察机关应当进行个案监督,每案制发检察建议。

　　第二种观点认为,《人民检察院行政诉讼监督规则》(下称《规则》)第119条规定,“人民检察院发现人民法院在多起同一类行政案件中有下列情形之一的,可以提出检察建议:(一)同类问题适用法律不一致的;(二)适用法律存在同类错误的;(三)其他同类违法行为。”本案中,法院存在的7类问题均属于执行过程的同类违法或者瑕疵问题,符合提出检察建议的要求。另外,《规则》第120条规定,“人民检察院依照有关规定提出改进工作、完善治理的检察建议,对同类违法情形,应当制发一份检察建议。”故检察机关应当对同类违法行为进行类案监督,仅制发一份类案监督检察建议。

　　笔者同意第二种观点。理由如下:

　　第一,案涉7类问题属于执行过程中的同类违法问题,应当在识别类案、评估监督必要性后进行类案监督。

　　首先,应当精准识别类案。目前理论界对于何为类案尚存争议。《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》第2条第3项提出了“类似案件”这一概念,即在“事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法”方面存在相似性的为类似案件。但是行政检察监督又有其个性,不能完全照搬上述概念。笔者认为,所谓行政检察类案监督,是指检察机关在办理行政检察案件中,对行政审判和执行以及案涉行政执法、社会管理中存在的关系到统一适用法律、规范司法执法行为、实现司法执法平衡等苗头性、倾向性、普遍性问题,就某一类问题开展监督的活动。案涉7类问题,有的是违反执行的方式、步骤、顺序、时限,影响执法效率;有的是未告知异议权和期限,影响当事人的救济权利;有的直接影响了当事人的实体权利。但均可归类于法院执行活动不规范问题的大类之下,故进行类案监督具有法理依据。

　　其次,个案监督不符合比例原则。比例原则既是合理行政的基本原则,也是行政检察监督的基本原则。比例原则要求行政检察监督保持审慎和谦抑,采取的监督手段要合乎比例。检察监督应当杜绝片面追求数量,防止随意性,只有在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项才能制发检察建议。对于同类问题,若采用个案检察建议监督模式,既不符合比例原则,浪费司法资源,又将损耗检察公信力,降低检察监督的权威,也与《规则》第120条的要求不符。

　　第二,检察机关负有维护法律正确统一实施的重要职责,类案监督更能彰显检察担当,实现治理效能。

　　首先,维护国家法制的统一、尊严和权威,保障国家法律统一正确实施是行政检察监督的重要职责。这就要求检察机关在监督中辩证看待个案监督与类案监督问题,防止人为割裂;可以以个案作为突破口,开展类案监督、专项监督,通过检察建议形式督促法院开展专项治理,确保同一类行政裁判执行案件在同等条件下得到同等处理,规范司法执法行为,实现个案与类案公正。

　　其次,要用好用足“穿透式”监督,实现类案治理效能。因传统行政检察业务体量小、力量薄弱,行政检察监督办案的线性监督思维尚未转变。最高检在开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动中提出“穿透式”监督思维,力图扭转监督弱势。“穿透式”监督意为层层穿透,直击事物的本质。其具体要求是,从法院行政审判、执行活动穿透监督至行政机关行政行为,从个案监督穿透至类案治理。这就要求检察人员及时转变监督理念,以“穿透式”监督为指引,在办好个案的同时,善于延伸办案触角、发现案件背后隐藏的类案根本性问题;用好类案检索,比对同类案件处理情况,梳理汇总多发性问题,分析研究行之有效的类案监督意见,提升监督质效。

　　处理结果:市检察院受理案件后多次与法院沟通,向法院发出类案监督检察建议。法院全部采纳,并按建议整改执行不规范等类案问题。

　　(作者单位:浙江省慈溪市人民检察院)