给中国秘密通气的美国参谋长联席会议主席，是美军的真正老大吗

美联社报道截图

近日，美国著名记者鲍勃•伍德沃德 (Bob Woodworth)出了本新书，引发轩然大波。他在新书里大爆料，称在特朗普任期的最后几个月，因害怕特朗普引发战争，美国参谋长联席会议主席马克•米利（Mark A. Milley）曾不得不两次秘密给中国打电话，以消除负面影响。

美联社17日消息，在特朗普政权末期“密电中方”一事引发轩然大波后，美军最高将领、美军参谋长联席会议主席马克·米利本人于17日首次对此事作出公开回应，称“这完全符合他的工作职责和责任。”

报道称，马克·米利向美联社及另一位与他同行访问欧洲的记者表示，这两通秘密电话是“常规例行工作”，此举也是“为了使盟友和对手在这种情况下都安心，为了确保战略稳定。”

美国参谋长联席会议是总统、国会、国家安全委员会及国防部长领导的武装力量咨询机构和实施指挥的执行机构。该机构在美军指挥体系中占有相当重要的地位。

一、历史沿革

美国参谋长联席会议正式诞生于1947年，其前身可以追溯到20世纪初组建的陆海军联合委员会。1899年美西战争中，美军的内部缺陷大量暴露，尤其是陆军、海军缺乏协调导致两军各自为战。进入20世纪，美军进行联合作战指挥体系的摸索实践，首次创立了陆海军联合委员会，但该委员会作为一个咨询机构，在美军事史上发挥的作用极其有限。

珍珠港事件后，美国作为同盟国参战，然而美军此时的状况并未因陆海军联合委员会的创立得到改观。为了协调统一英美两国军队，两国创立了英美联合参谋会议，负责指挥两国军队协同作战。与此同时，美军内部参照英国的参谋长委员会创立了参谋长联席会议，重点协调陆军、海军的军事行动，并为总统提供军事咨询建议。二战结束后，该机构的废存曾成为美国军政界的讨论热点，最终在1947年的《国家安全法》中，参联会作为总统、国防部长、国家安全委员会的军事咨询顾问被永久保留了下来。

近40年来，参联会一直指挥着美国军队。1952年，海军陆战队司令被批准参加参联会的大部分会议，1978年成为参联会的正式成员；2012年根据国防授权法案的规定，国民警卫队局长成为参联会的正式成员，奥巴马总统于同年12月31日签署法令生效。

二、机构设置及其职责

当前，美军参联会由主席、副主席、陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长和海军陆战队司令以及国民警卫队局长组成。所有任命均由总统提名并经参议院批准。

参联会主席由军队高级将领担任，是美国总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问。参联会其他成员是各军种中军衔最高的现役军人，接受国防部和各军种的双重领导：一方面他们是总统、国家安全委员会和国防部长在某些特定问题上的军事顾问；另一方面他们又负责本军种的行政管理，对本军种部长负责。海岸警卫队隶属美国国土安全部，不同于四大军种处于国防部之下，所以参联会成员不包括海岸警卫队司令，然而，海岸警卫队始终是一个军事部门，并在战时归海军部管辖，所以海岸警卫队司令亦可列席参谋长联席会议，享受参联会成员待遇。

联合参谋部是参联会的常设机构，由参联会主席全权领导，其总部设在五角大楼，由国防部四大军种的人员组成。联合参谋部主任由参联会主席征求参联会其他成员的意见后提名，经国防部长同意后任命，其职责是协助参联会主席管理联合参谋部。联合参谋部共设1个管理部和8个职能部。

管理部由联合参谋部秘书办公室、审计办公室、支援勤务办公室、保密办公室和信息资源管理办公室组成。其职责是通过计划、管理和指导有关支援活动，协助参联会主席和联合参谋部进行日常工作。

人力人事部由部长办公室、军事秘书处、人事战备处、人事勤务处、联合人力管理处和牧师办公室组成。其职责是向参联会主席提供人力人事建议，确保美国武装力量保持最高程度的战备水平和持续作战能力。

情报部由部长办公室、行政支援参谋部、副部长办公室及所属处组成。其职责是向参联会、国防部长办公室、联合参谋部和各联合司令部提供全源情报。

作战部由部长办公室、军事秘书处、5个副部长及所属处组成。其职责是把联合参谋部的计划、政策、情报、人力、通信和后勤功能转化为行动。它负责调动部队，向国家领导层详细介绍作战情况，是各战区作战司令部司令与国家指挥当局联系的纽带。

后勤部由部长办公室、军事秘书处、后勤战备与需求副部长办公室及医疗战备处、美国运输司令部司令联络办公室、海事管理局联络办公室、后勤战备中心、机动处、发展处等组成。其职责是进行联合后勤部署与物资的快速分发，建立灵活的基础设施，综合后勤需求信息，指导联合战区后勤管理，协调多国后勤保障和开辟联合后勤保障途径。

战略计划与政策部由部长办公室、管理处/军事秘书处、政策计划组、欧洲安全问题美国代表、欧洲盟军最高司令部美国军事代表、6个副部长办公室及所属处组成。其职责是协助参联会主席制定当前的和未来的军事战略、计划指南和政策，提供政治、军事建议，确定国际谈判中的军方立场和进行机构间协调。

指挥、控制、通信与计算机系统部由部长办公室、项目与预管办公室、C4评估处、军事通信—电子委员会、军事秘书处、3个副部长办公室及所属处组成。其职责是向参联会主席提供有关指挥、控制、通信和计算机方面的意见和建议；保障从战区司令到武器发射平台的C4需求；领导指挥、控制、通信和计算机部门；负责保障国家军事指挥系统；识别和解决国家级信息中有关军事方面的问题。

作战计划与联合部队发展部由部长办公室、军事秘书办公室等组成。其职责是构想、发展和评估当前与将来的联合作战理论，完成联合部队与多国部队的训练和演习，帮助参联会主席、各战区联合司令部司令和军种指挥官做好联合作战与多国作战的准备。

部队结构、资源与评估部由部长办公室、军事秘书处、联合战区空中与导弹防御组织、资源与采购管理办公室、战斗识别与评估处、3个副部长办公室及所属处组成。其职责是向参联会主席和参联会提供有关资源和部队结构方面的评估、分析和建议。

此外，联合参谋部下设诸多职能委员会：联合需求监督委员会、联合物资优先调配委员会、军事通信—电子委员会、联合国军事参谋委员会美国代表团、北约军事委员会美国代表团、美加永久防务委员会、美加军事合作委员会、美洲国家防务委员会美国代表团、美墨联合防务委员会和国家图像测绘局国防部用户管理委员会。这些委员会主要由将级军官组成，委员会主席大多为中将或少将。

参联会的主要职责是：在平时向总统、国家安全委员会和国防部长提出关于军队建设、国防发展项目与预算、采购需求评估、联合作战条令、联合训练政策等方面的建议；在战时制定军事战略、战略训令，制定后勤保障计划和军训动员计划；就军事预算、军事科研和武器装备发展提出建议，组织诸军兵种大规模联合演习等。

三、运行中的主要问题

美军现行的联合作战指挥体制以1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯法》为基础，历经海湾战争、阿富汗战争等近几场局部战争的检验，暴露出许多缺陷：顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓、效率低下。其中，参联会在提供建议、参与指挥的过程中也暴露出一些问题，这些问题直接影响到美军在大国竞争时代的战争反应和应对能力。

第一，参联会没有作战指挥权，难以有效组织和指挥联合作战。从1947年《美国国家安全法》到1986年《戈德华特-尼科尔斯法》，参联会成员无论集体还是单独都没有作战指挥权，无法有效组织各军种开展联合作战行动，仅仅充当总统、国防部长以及各作战司令官之间的指挥链接，负责拟制军队建设长远规划、开发联合条令、制定联合教育训练政策等。

第二，双重领导体制限制了参联会成员客观地参与联席会议。除参联会主席外，参联会成员都来自相关军种，出于为本军种谋利益的本位主义，他们都为力保自身利益而工作，像陆军、海军之间常常为各自在战场上的主动权以及军费问题争权夺利。这种各军种之间的激烈竞争严重阻碍了一致意见的形成，削弱了参联会集中领导整个武装力量的权威。

第三，协商一致的决策模式降低了参联会的工作效率与质量。参联会有责任向总统和国防部长提供军事方面的建议和意见，但这必须是参谋长们一致的看法。众多的参谋长要达成一致，惟一的途径几乎是内部成员之间的建议妥协、折衷、相互迁就，最终导致决策的效率下降，质量不高。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：仕涛，美国参谋长联席会议知多少，军事文摘2016年第19期）