王亚华：基层社会治理的浙江经验与启示

文丨王亚华

清华大学公共管理学院副院长、教授，中国农村研究院副院长

一

中国之治与基层治理的制度建设

中国之治，被归结为两个奇迹，一是经济快速发展的奇迹，二是社会长期稳定的奇迹。围绕中国之治背后的密码做简要探讨，最核心为以下三个方面。

第一，中国共产党不断进行创新，推动政府改革。过去40多年的改革，放权让利，一轮又一轮大规模的中央地方关系的调整，一系列的行政管理体制改革极大地改变了中国政府——从一个全能主义政府不断转向一个责任政府、法治政府、服务型政府，这个重塑政府的过程，也包括政府的数字化转型。

第二，政府自身的改革极大地改变了政府与市场的关系。我国在计划经济时代是公有制体系，经过40多年的转型成为社会主义市场经济的国家。改革开放以来的发展奇迹很大程度上来源于引入市场经济带来的活力，是最值得称道的“中国之治”的密码。

第三，不断调整国家与社会的关系。中国快速的社会发展和社会转型，需要大规模的社会建构。过去，政府也在不断放权，给社会越来越大的空间，增添社会活力，但政府和社会的关系调整仍较为滞后。

经过40年的改革，这些问题得到了部分解决，中国未来的改革重心须从经济改革转向社会改革，即社会建设。关于社会建设和社会治理，党的十九届四中全会提出要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑的社会治理体系；党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求，提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，为中国未来的基层治理指明了方向。

二

从乡村治理看中国基层自治

我国从20世纪80年代开始探索村民自治，但是几十年运行下来效果不尽理想。对农村而言，只有村民自治运行起来，农村才能够解决它的实际问题，才能克服集体行动的困境。例如近几年的乡村宜居建设及厕所革命，中央下决心大量投资基层，地方建起很多的厕所，但发现大量的厕所不能用、不管用，或者中看不中用，造成投资浪费。同时，在整个乡村运行过程当中，行政色彩非常浓厚，大量的事务靠干部推动，乡村的公共秩序主要依靠行政力量维持。那么，如何认识中国基层的自治逻辑？如何让基层的自治能够真正运转起来？我们的研究团队就奥斯特罗姆关于公共池塘资源治理的八项原则在中国的适用性开展了相关研究。

我们团队选择具体的自主治理案例——中国的用水户协会。从2012年开始连续做五年调查，大样本分析后发现，一个村子有没有用水户协会对村子用水绩效几乎没有影响。进一步研究一些典型案例，聚焦内蒙古一些河套灌区的用水户协会做了深入研究，并对经典的制度理论做了系统检验。

研究结果发现奥斯特罗姆的八项原则在中国根本就不适用，中国基层治理当中往往不能清晰界定边界，中国大量的投资是政府自上而下地投入，但是很多人却无偿受益，存在非常普遍的规则不一致问题：一是集体选择，实际上用水户协会没有什么选择的权利，几乎很少有集体选择的能力；二是监督，协会的建立需要自上而下地推动，非常依赖于外部的监督，内部的监督几乎没用；三是制裁，主要依赖于外部权威的制裁，内部很难实行惩罚。中国实施税费改革，农业税取消以后，农村主要的收费就是水费，但由于农民普遍不交水费，政府就大量补贴，所以制裁很难实现。大量的规则在中国无法指导如何去建构一个自治的社会组织。

从制度分析来看，在规则的供给方面，基层的操作规则过于依赖外部的供给，外部供给带来两个严重的问题，一是自主性受到抑制，二是适用性和当地条件匹配的问题，使制度的执行存在严重的困境。在规则的保障方面，基层治理存在非常普遍的来自上级组织的干预，这种干预表现为行政、财务、人事的全方位干预，导致基层有大量的治理失序问题，严重的恶果就是老百姓都不作为，很多基层公共事务陷入困境，以及大量制度失序问题，例如基层腐败问题、基层恶性事件。

造成这种情况的根源是制度的问题，在操作层面可以归结为三类问题。第一，规则的缺失，大量事务在操作性层面无章可循；第二，现有的规则不适应新的形势，需要调整；第三，基层干部漠视这些制度，潜规则盛行，甚至滥用规则。

问题的解决本质上需要从规则的供给、规则的执行和规则的维护出发，满足三个要件：第一，规则的供给，核心是集体选择机制，需要操作性的制度供给，有德治的供给，还有法律规制；第二，规则的执行，核心是监督、制裁和冲突的协调；第三，规则的维护，包括嵌套组织、交流的平台和有效的支撑保障。这三个方面的要件构成了制度建构的基本理论框架。

三

基层治理的浙江经验

从基本理论框架看浙江基层治理领域的经验，尤其是乡村治理经验，如桐乡的“三治”融合、宁海的小微权利清单36条、象山的村民说事和海盐的睦邻客厅，有很多看点和新意。

第一，桐乡的“三治”融合。最核心的经验就是以“一约两会三团”为着力点，形成“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”的基层治理生动格局。放到理论框架里面审视，桐乡的“三治”融合的亮点就是提供了有效的规则供给，来源于集体选择机制和村规民约，以及法律规制。“一约两会三团”很重要：“一约”是乡规民约；“两会”是百姓议事会和乡贤参事会；“三团”是百姓参政团、道德评判团、百事服务团，这些机制都促进了规则的有效执行。“三治”融合有效性的根本在于解决了现在非常缺失的制度供给难题，通过“一约两会三团”引导基层群众有效参与基层事务的决策管理和监督，实现民事民议、民事民办、民事民管。而“三治”的有机融合，则是解决了三种不同类型的规则供给问题和它的有效执行问题。

第二，宁海的小微权力清单36条。宁海的经验在于有效应对基层对规则漠视的问题，其做法是厘清村干部的权力边界，提出36条权力清单。通过绘制45张权力运行图，并且广泛宣传，并通过村民三级联动的监督问责，保证36条权力清单的执行。其核心就是解决了集体选择机制的有序运行问题，在村里，集体选择机制最重要的就是依赖于村两委、村民的议事规则，这36条就是厘清了权力边界，规范了权力运行流程，确保了权力运行的规范有序，通过一系列的机制确保规则执行能够落地，这是该案例的最大看点。

第三，象山的村民说事。该案例最早可以追溯到2009年，是当地因拆迁补偿款如何分配的问题引起村民闹事而创建的做法。目前已经在全省推广，可以说是建立了一套非常系统的整个基层治理体系有序规范运行的创新体系。该案例最大的亮点就是通过四个办法，即说、议、办、评，解决了规则体系失序的很多问题。首先是创设村民说事会，通过固定日子集中说、干部联户上户说、急事要事现场说，让群众充分表达意见和诉求，通过创设交流平台，以说为触媒，带动参政议政的“议”。其次是召开村务联席会或者议事会，结合村民说事、乡贤参事，发挥集体的智慧，集思广益商讨对策，带动集体选择机制的变化。最后是有事马上办，相互的监督，促进了制裁和冲突的解决，有效带动了规则的实施。

第四，海盐的睦邻客厅。睦邻客厅是一个创新的社会组织，目前在海盐已经有1500多家。其具体的经验放到框架里看，最重要的是通过社会组织的引入和交流平台的搭建，让老百姓参政议政，推动规则维护体系的变革，带动集体选择机制的变化、乡规民约的供给和法规文件的落地。通过睦邻客厅使整个规则系统发生了积极的变化。

四

浙江经验的启示与总结

浙江的四个典型案例最重要的思路就是让老百姓、让普通公众能够参与到集体规则的制定和修订过程当中。审视这些案例的理论含义，可以得出一些有益启示。

第一，健全“三治”融合的基层治理体系，最重要的是自治。中国特色的自治就是中国共产党领导下的群众路线，这个群众路线要制度化，这就是中国特色的自治。乡村治理是一个非常复杂的制度复合体，在这个复杂的图景当中要激活基层的自治，关键是集体选择机制的民主化和规范化。实现集体选择机制的民主化，关键是要打通群众的参与机制，发挥群团组织在社会组织在社会治理中的作用，培育和创新微社会组织。

第二，实现集体选择机制的规范化。关键要实现村小微权力的法定化和透明化，建立多层监督机制，保障权力规范有序运行。

第三，积极建立各种形式的干群交流平台，畅通社会组织的参与沟通机制。充分利用现代新技术和科技成果，对加强和创新基层治理体系具有重要的支撑作用。但数字治理不能代替规则的治理，基层集体选择机制的运行规范化、民主化是核心问题。

第四，完善基层的民主协商制度是激活基层自治的要点。大量培育和发展基层的微社会组织、群团组织是激活基层自治的关键。中国的体制作为一个有机的生命体，它的主要制度就像人体的大动脉，是非常强劲发达的，而基层的各种社会组织就像毛细血管，还不够发达，需要大量培育社会组织和微社会组织，让全身的毛细血管活跃起来，与大动脉连接起来，这样才能构一个健康的有机生命体。

原文载丨《第五届浙江省社会科学界学术年会学术专场文集（构建基层社会治理新格局）》
引用格式丨王亚华. 基层社会治理的浙江经验与启示[C]//浙江省社会科学界联合会.第五届浙江省社会科学界学术年会学术专场文集（构建基层社会治理新格局）[M].杭州：浙江工商大学出版社,2021：009-013．