荐文 | 王鹏：联盟总统制与巴西的政治困局

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Ny.2021 / No.1912

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再审 / 王盖盖

来源@《拉丁美洲研究》2021年第3期

国际研究学部

在近20年间，巴西面对一场由起而落、由盛至衰的格局变化。在这样一种时代背景下，有关巴西政治体制的讨论再度热络起来。在再民主化启动（1985年）以来，制度设计和政治改革一直是该国社会科学研究的最重大主题，而所有相关分析都指向该国政治体制的核心设计——联盟总统制。由此形成的焦点问题是：联盟总统制何以能够在巴西运转？它能否带给巴西良好的国家治理？如果本文主要结合巴西从再民主化启动到2018年大选之间的政治实践展开分析。

一、巴西政治体制的核心：联盟总统制

联盟总统制被视为巴西1988年宪法的直接产物。巴西学者阿布兰谢斯（Sergio Abranches）率先使用“联盟总统制”（Coalitional Presidentialism）定义该国政治体制的这一核心特点。从此之后，这一术语得到学术界的广泛使用。

联盟总统制是多党总统制的一种形态。随着第三波民主化浪潮到来，多党总统制被拉美国家、前苏联国家（例如俄罗斯、乌克兰和亚美尼亚）、亚洲国家（印度尼西亚）和非洲国家(例如肯尼亚、贝宁和马拉维)广泛采用。但是，它的可行性受到学界的质疑。在许多学者看来，拥有巨大立法权的总统不愿意构建多党执政联盟；总统制和多党制的制度组合势必放大总统制的固有“风险”（perils），加剧行政-立法部门之间的对立，很可能成为导致新兴民主体制崩溃的诱因。

巴西在卡多佐政府时期和卢拉政府时期的稳健表现扭转了外界对联盟总统制的悲观看法。一些学者根据巴西的经验指出，多党总统制能够保持稳定运转和持久性。在他们看来，总统制国家具备构建类似（欧洲）议会制国家联合政府的可能性；总统能够像总理一样，通过组建政党联盟在国会获得足够的支持。

在经历30余年的实践之后，巴西联盟总统制因其生命力而受到许多学者的认可。具体而言，联盟总统制能够阻止滥用权力、鼓励协调与共识；联合治理能够带来政治的温和化与稳定性；非正式政治交易机制或其他较为隐形的制度架构能够产生足够的抵销作用，使国家治理以较为平稳的方式实现。

与此同时，巴西联盟总统制仍然面对根深蒂固的质疑。每当该国出现经济下行或政治危机，质疑者就会提出这一看法：总统制和多党制的制度组合不能带来良好的国家治理。在他们看来，巴西1988年宪法的本意是实现总统制与多党制的完美结合，实际上使国家面对某种程度的“不可治理性”。联盟总统制不应被视为一个解决办法，而是折射了巴西总统在治理国家时面对的种种困难。

二、巴西多党执政联盟的构建和管理

相较于其他多党总统制国家，巴西总统构建多党执政联盟的必要性尤为突出。第一，巴西国会是世界上碎片化程度最高的国会之一，该国总统在国会取得多数支持的难度远远超过其他的多党总统制国家。第二，巴西的历史经验表明，当总统所在政党或政党联盟属于国会少数派时，总统不仅难以有效治理国家，甚至难以完成任期。

在构建和管理多党执政联盟的过程中，巴西总统可以借助意识形态、政治理念吸引一些党派的支持，在更多情况下依赖于一系列特殊“产品”（goods）达成政治交易。这些“产品”可以划分为以下两类：

第一，“结盟产品”。此类产品（主要是政府部长职位和其他由总统任命产生的重要职务）设定了党派结盟的底线。

第二，“交换产品”。此类产品（例如财政预算案和政治任命的高级行政职位）能够解决当前行动带来的成本。

“交换产品”是多党执政联盟的“润滑剂”。巴西总统不能像美国总统那样指望执政联盟的国会议员必然投票支持自己。一旦面对重大议案的表决，他/她必须一点一滴地在国会构建支持基础，依靠“交换产品”在国会换取支持票。“月费案”充分折射巴西总统和执政联盟成员政党之间的这层关系。

三、巴西多党执政联盟：主要特征与脆弱性

就规模而言，从卡多佐到特梅尔的历任总统都构建一个超大执政联盟（而非一个最小获胜联盟）。2016年8月，特梅尔总统建立一个21党联盟，能够控制众议院的396个席位（相当于席位总数的77%）。这是巴西在再民主化以来执政联盟控制的最大数量众议院席位。

巴西多党执政联盟不仅是超大联盟，其成员政党往往有着显著的意识形态立场差异。在卢拉政府和罗塞夫政府时期，执政联盟是由左右政党组成，形成较为显著的意识形态异质性。

就权力集中度而言，历届巴西政府有着不同的做法。卡多佐总统(1995-2002)按照盟友政党的国会席位数量分配政府部长职位，同时向执政联盟之外的合作者提供相对较小的“政治分肥”。劳工党倾向于权力的集中，与盟友政党分享权力的程度较低。特梅尔政府把大多数政府部长职位分配给本党之外的执政联盟成员政党。

巴西多党执政联盟的脆弱性是显而易见的。其具体成因为：第一，成员政党数量越多，执政联盟就越难以形成共同行动；第二，成员政党的意识形态差异越大，执政联盟就越难以就政府议程达成共识；第三，如果执政联盟给予某个成员过高比例的回报，就要求总统注入额外的资源，以便使那些回报较少的成员感到满意。

在劳工党执政时期，多党执政联盟的脆弱性表现得尤为突出。由于巴西国会的政党格局日趋碎片化，卢拉政府和罗塞夫政府的运转都高度依赖于多党执政联盟。劳工党是左派阵营的“领头羊”，但左派政党在巴西政坛的实力有限。因此，卢拉总统和罗塞夫总统不得不在执政期间把中间派和中右派政党（例如巴西民主运动党、国家工党、共和党和基督教社会党）引入执政联盟，以便在国会取得多数支持。

四、巴西政治的困局

巴西在近10年间面对的经济、政治和社会危机凸显了联盟总统制的局限性。它集中表现在以下三个方面：第一，总统和国会之间的合作关系具有浓厚的庇护色彩，损害了国家政策的负责任性和社会整体利益；第二，总统和国会之间的合作有赖于一系列非正式规则，为权力寻租和腐败开辟了空间；第三，以联盟总统制为核心的巴西政治体制包含大量的政党“否决者” （veto players），使那些触动现状的改革难以付诸实施。

巴西联盟总统制是否已经走到尽头？各方尚无定论。针对联盟总统制的缺陷与不足，巴西国内有关实行议会制的呼声在近年不绝于耳，特梅尔在总统任上提议实行半总统制。这些主张缺乏社会共识，难以付诸实施。就现状而言，依靠政治改革对联盟总统制进行完善是一个更为现实的选择。

巴西长期存在的保守政治格局正在阻碍重大政治改革的启动。在始于20世纪70年代末的民主化浪潮中，大多数拉美国家经历自上而下的政治转型。巴西的情况正是如此，该国的民主化完全建立在一揽子协商之上。由此形成的保守政治安排阻碍了巩固民主体制所必需的制度发展，抑制了大众的政治参与，限制了打破极端不平等社会秩序所需的政策调整。巴西政界和学界在20世纪90年代就开始广泛讨论政治改革，却迟迟难以使改革取得突破。

巴西正面对这样一种政治困局：一方面，联盟总统制不利于实现良好的国家治理，而对它的修正和完善将触及现行政治体制的主要支柱，意味着一场全面、重大的政治改革；另一方面，该国在第三波民主化浪潮之中延续了保守政治格局，政治精英阶层无意支持危害自身利益的重大政治改革，该国迟迟无法形成启动改革所需的整体环境。在这种困局之下，巴西行政部门与立法部门、联邦政府和地方政府、执政联盟与在野党难以形成合力，该国推动经济社会结构现代化所需的改革将继续被搁置下去。巴西民众在这种困局中挣扎越久，越会失去对主流政党和政治人物的信心，也就更可能在下届大选中投下“愤怒票”，更加指望政治“局外人”或极端主义者革故鼎新。这一局面无疑将使巴西的政治走向变得愈加不可预测。（作者： 王鹏，中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员）

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