简述地方投融资平台演变历史

投融资体制的演变是在经济体制改革的大背景下进行的。投融资体制属于经济体制一部分，而政府和市场关系是市场经济体制演变的主题。要梳理其演变历史，就需要正式鉴定地方投融资平台的定义和属性。依据国务院2010年6月10日印发的《国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》（国发(2010)号文），融资地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。在2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预(2010)412号）进一步明确融资地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

投融资体制的演变是一个长期且复杂的过程，下面简单介绍融资平台的发展历程。地方政府投融资平台是中国现行经济和政治体制下的特殊产物，对我国经济的高速发展起到重要的支撑作用。

一

起步阶段

1979年8月，为了提高基本建设项目的投资效益，国务院批准了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》，基本建设投资要逐步由财政拨款改为银行贷款，开始在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式。1984年9月，国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出建立城市综合开发公司，对城市土地、房屋实行综合开发。有条件的城市和大型工矿区要逐步建立若干个这一类的开发公司，实行独立经营，自负盈亏。综合开发公司要按照城市总体规划，制定开发区的建设规划。通过招标组织市政、公用、动力、通讯等基础设施和房屋建设以及相应配套设施的建设。一系列文件颁布后，我国不再用行政办法安排投资建设，政府部门不再直接管理经营项目投资，而以投资公司为主体，即用经济合同关系替代行政关系。政府及其职能部门是行政管理者，不能作为经济法人，也不能用行政手段管理投资、更不能经营投资并对投资效果负责。需要打破政企合一的局面，从单一的行政行为转变成经济行为。

二

发展阶段

国发〔1988〕45号文前地方经济建设最核心的问题是政府是唯一的投资主体，没人对投资项目的效益负责，这也为地方投融资平台铺开了道。地方投资公司已逐步成为地方政府加强重点建设、引导资金投向的重要工具，实现了变无偿拨款为有偿贷款款，经营原由地方计委 安排的部分固定资产投资的目的，实现了资金的保值增殖，促进了资 金的良性循环。

时至1993年冬天，但对投融资领域来说却是春天的到来。宏观经济中三部门经济即以政府、企业、家庭为经济主体。1993年定了调“我国经济体制向社会主义市场经济体制转变”。投融资体制在之前打破政府投资单一主体局面基础上，进一步明确了政府与企业投资领域范围，提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类。公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府投资为主。

各地方政府开始大量组建自己的融资平台公司，但融资平台的融资渠道并未有效扩展，仍主要通过银行信贷系统实现对外融资，融资平台尤其用来承接政策性的贷款，发行债券的融资方式发展却相对比较缓慢。其中，一些城市的融资平台开始进行转型试图寻找一种好的经营模式。2009年，在中央政府应对全球经济危机的4万亿投资刺激政策出台后，各商业银行也纷纷高调宣布，积极支持国家重点项目和基础设施建设，融资平台融资迅速增加，银行贷款和城投债的规模均大幅增长。

三

转型阶段

根据审计署对于地方政府债务的审计结果，截止到2013年上半年，全国各级政府负有偿还责任的债务余额总计约为20.7万亿元，负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务余额总计约为6.7万亿元。2014年9月21日，国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）（以下简称“43号文”）中明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。43号文旨在防范风险和强化约束，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，同时硬化预算约束，剥离平台的政府信用，抑制成本不敏感的融资，引导信贷流向，从而降低社会融资成本。43号文的推出，使城投公司进入了转型发展的新阶段。

这一阶段，在地方政府形成债务及融资平台发展的过程中产生诸多问题，致使政策频繁调整，融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。虽然城投公司通过银行信贷体系进行融资受到了严格监管，但与此同时，城投债、信托等其他融资方式的发展，拓展了城投公司融资渠道，融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生改变。

投融资平台在地方基础设施完善和城市化进程中发挥过不可磨灭的作用，当前进入平台转型的大时代，虽然在一定程度上代表着平台信用和政府信用的切割，由背靠政府信用融资转变为依靠自身信用融资。但并不代表着平台将全面独立，平台的发展依然是城市发展的重要助力，平台公司依然会和城市产业的发展、基础设施的完善密不可分。平台公司转型的核心意义在于释放国有资本的活力，进一步拓展规范的投融资渠道，更加市场化、规范化运作，借助本地优势国有资本不断促进地方基础设施、公共服务的完善以及城市、产业运营水平的提高。

此外，转型方向上可积极推进混合所有制改革，通过引入外部资产、战略投资者的方式，推动实现转型后公司对接资本市场，实现整体上市的战略目标。

作者：刘鹏，北大纵横合伙人