【司法案例】承包的山场因被划入自然保护区而导致林木不能采伐如何救济?

福建省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）闽行终88号

上诉人（原审原告）钟建通，男，1936年1月23日出生，汉族，农民，住福建省武平县。

委托代理人钟志忠，男，1968年9月3日出生，汉族，农民，住福建省武平县，系上诉人钟建通之子。

委托代理人蓝国旺，福建汀杭律师事务所律师。

上诉人（原审原告）邱万隆，男，1963年8月9日出生，汉族，农民，住福建省武平县。

委托代理人蓝国旺，福建汀杭律师事务所律师。

委托代理人夏承成，福建汀杭律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）武平县人民政府，住所地福建省武平县平川镇政府路51号。

法定代表人廖卓文，县长。

委托代理人方斌，武平县人民政府工作人员。

委托代理人罗有盛，福建梁野山国家自然保护区管理局工作人员。

原审第三人武平县城厢镇云礤村民委员会，住所地福建省武平县城厢镇云礤村。

法定代表人邱国忠，村主任。

上诉人钟建通、邱万隆因诉被上诉人武平县人民政府未予行政赔偿或补偿的行政行为违法一案，不服龙岩市中级人民法院（2018）闽08行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明，1988年5月1日，原告钟建通、邱万隆与第三人武平县城厢镇云礤村委会签订《林业生产承包合同》，合同对承包山场范围、承包期限及经济收益分成等主要内容进行了约定。该合同经武平县公证处公证。承包合同签订后，两原告对承包山场进行了经营管理。1996年8月26日被告武平县人民政府向原龙岩地区行政公署提交《武平县人民政府关于建立武平县梁野山自然保护区的请示》（武政［1996］62号），请求龙岩地区行政公署批准成立武平县梁野山自然保护区。1997年11月3日武平县人民政府发布《武平县人民政府关于划定梁野山自然保护区的通告》（武政［1997］文406号），就梁野山自然保护区划定的保护范围进行通告，两原告承包的山场范围在划定的自然保护区范围内。1997年1月24日龙岩地区行政公署向福建省人民政府提交《龙岩地区行政公署关于要求建立武平梁野山自然保护区的请示》（岩署［1997］综22号），请求福建省人民政府批准成立武平县梁野山自然保护区，1999年2月9日福建省人民政府发布《福建省人民政府关于公布南靖虎伯寮等省级自然保护区名单的通知》（闽政［1999］文31号），批准成立武平梁野山省级自然保护区，龙岩市人民政府为此进行了转发。武平县人民政府于2001年5月15日下发《武平县人民政府关于划定梁野山自然保护区界址的通告》，划定了省级梁野山自然保护区的界址，两原告承包的山场范围在划定的自然保护区范围。2001年2月20日武平县人民政府向龙岩市人民政府提交《武平县人民政府关于要求建立梁野山国家级自然保护区的请示》（武政［2001］文23号），请示上级政府批准成立梁野山国家级自然保护区。龙岩市人民政府为此向福建省人民政府提交《龙岩市人民政府关于要求建立梁野山国家级自然保护区的请示》（龙政［2001］综50号），请求省人民政府上报国务院批准成立梁野山国家级自然保护区。2003年6月6日国务院办公厅下发《国务院办公厅关于发布河北衡水湖等29处新建国家级自然保护区的通知》（国办发〔2003〕54号），批准新建福建省梁野山国家级自然保护区。两原告认为自梁野山国家级自然保护区成立后，其承包经营的山场因未获批准采伐遭受严重的经济损失，要求补偿，遂提起诉讼，请求判如所请。

原审法院认为，原告钟建通、邱万隆承包的山场在1996年被告武平县人民政府申请设立县级自然保护区并获批后，即被划入自然保护区范围的事实,各方当事人没有异议，可以确认，被告设立自然保护区的行政行为与原告有利害关系，故钟建通、邱万隆具有本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年实施）第十条、第十二条第二款、第十四条第一款、《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》第十一条第四款的规定，被告依法履行了设立自然保护区的相关程序，其设立自然保护区的行政行为合法。《中华人民共和国森林法》第三十一条第（三）项规定：特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。原告承包的山场因被划入自然保护区而不能采伐的事实可以确认。诉讼中原告亦明确其对被告设立自然保护区的行政行为没有异议，但认为在自然保护区设立后原告承包经营的林木因被禁采、禁伐，被告对此未进行赔偿或补偿的行政行为违法，故原告实质上是主张被告应当履行给予赔偿或补偿的法定职责但未履行，可其对此既未提交证据证明其已向被告提出了赔偿或补偿的申请，也未提交证据证明被告必须向原告履行因禁采禁伐造成的损失进行赔偿或补偿的法定职责，而被告提供的法律法规依据并未规定其对原告的诉求具有赔偿或补偿的法定职责。故原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告钟建通、邱万隆的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告钟建通、邱万隆共同负担。

钟建通、邱万隆不服，向本院提起上诉称：（一）一审法院认定二上诉人未提交证据证明曾向被上诉人武平县人民政府提出过赔偿或者补偿申请，属认定事实错误。上诉人曾多次口头和书面向被上诉人及其所属职能部门提出过申请，并在一审期间提交的《报告》《信访事项受理情况告知单》《信访事项不予受理告知单》《关于钟建通、邱万隆林地承包信访事项的说明》等证据,足以证实上述事实。（二）一审判决举证责任分配错误，违反行政诉讼的基本原则。1.一审法院认定二上诉人未提交证据证明曾向被上诉人武平县人民政府提出过赔偿或者补偿申请，举证责任分配错误。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本案被上诉人应当主动给予赔偿或补偿，无须上诉人就是否提出申请承担举证责任。2.一审法院认定二上诉人“未提交证据证明被告必须向原告履行因禁止采伐造成的损失进行赔偿或补偿的法定责任”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》已列举了行政相对人的举证范围，一审法院要求二上诉人额外证明被上诉人的法定职责范围，有违行政诉讼举证责任分配制度的立法本意。（三）一审判决适用法律错误，选择性适用对被上诉人有利条款。一审判决认定“被告提供的法律法规并未规定其对原告的诉求具有赔偿或补偿的法定职责”，并据此认定被上诉人不具有赔偿或补偿的法定职责不当，《自然保护区管理条例》第五条规定：“应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”即对被上诉人法定职责的宏观概述；《中华人民共和国森林法》第七条第二款规定：“国家保护承包造林的集体和个人的合法利益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益”。该禁止性规定反向证明了被上诉人的法定职责，一审法院未予适用不当。综上，请求依法撤销（2018）闽08行初61号行政判决，改判支持二上诉人的诉讼请求。

被上诉人武平县人民政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。1.被上诉人根据《中华人民共和国自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》和《福建省自然保护区管理办法》的规定，于1997年经答辩人批准建立县级自然保护区，于1999年经省政府批准建立省级自然保护区，于2003年经国务院批准建立国家级自然保护区。被上诉人批准建立武平梁野山县级自然保护区，向上申报省级、国家级自然保护区符合相关规定，行政主体适格、程序合法。2.一审法院认定“原告既未提交证据证明其已向被告提出了赔偿或补偿的申请，也未提交证据证明被告必须向原告履行因禁采禁伐造成的损失进行赔偿或补偿的法定职责”的事实清楚。二上诉人仅向云礤村民委员会及相关部门反映过问题，相关部门已依法作了回复，其未曾向被上诉人提出过赔偿或补偿申请，不存在行政不作为的情形；县级林业部门是保护区的主管部门，被上诉人并非管理保护区的行政主体；《中华人民共和国森林法》第三十一条规定了自然保护区的林木禁止采伐，县林业主管部门已按国家标准发放了生态公益林补偿款，二上诉人也已领取相应的生态公益林补偿款，期间对补偿款的项目及数额均未提出异议，不存在被上诉人侵权并承担国家赔偿的问题。3.二上诉人认为被上诉人将涉案山场划为生态公益林是对林权人的权利剥夺和对林权的征收缺乏事实，涉案山场划为生态公益林管理，虽然对林权人的权利构成一定限制，但未改变林权的归属关系。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八规定，在行政不作为和行政赔偿、补偿案件中，原告应当提供证据。二上诉人未提交证据证明其已向被上诉人提出申请，也未提供证据证明二上诉人的损害是被上诉人的原因造成，未提交证据证明生态公益林的赔偿或补偿是被上诉人的法定职责。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。

经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的基本事实，本院予以确认。

本院认为，本案有二个焦点：一是二上诉人是否曾向被上诉人提出过赔偿或补偿申请；二是被上诉人是否负有对二上诉人进行赔偿或补偿的法定职责。

关于第一个焦点。上诉人钟建通、邱万隆所提交的《报告》《信访事项受理情况告知单》《信访事项不予受理告知单》《关于钟建通、邱万隆林地承包信访事项的说明》等证据，均只能证明二上诉人因案涉山场无法采伐，请求上级领导给予解决，或信访要求原审第三人与其续签合同或给予评估。二上诉人未提供证据证明曾向被上诉人武平县人民政府提出过赔偿或补偿的申请，故原审法院对此节问题的认定并无不当。

关于第二个焦点。《中华人民共和国森林法》《自然保护区管理条例》相关规定只是规定了承包造林的集体和个人的合法利益应受国家依法保护，但并未明确县级人民政府应对自然保护区内被划为生态公益林的山场林场承担赔偿或补偿职责。二上诉人请求被上诉人应当依职权主动履行赔偿或补偿的法定职责缺乏相关的法律依据。

综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人钟建通、邱万隆负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　秦传熙

审　判　员　　张　挺

代理审判员　　周晓芳

二〇一九年三月八日

书　记　员　　吴晓燕

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