【案情介绍】2020年3月,媒体报道宁夏回族自治区中卫市西北方向16.5公里与内蒙古自治区阿拉善盟左旗交界处,腾格里沙漠美利林区内有大面积黑色黏稠污染物,总面积约180亩。阿拉善盟检察分院立即前往实地调查,发现媒体报道属实,遂于2020年5月28日启动行政公益诉讼程序,并依据其与中卫市检察院签订的《关于建立腾格里沙漠生态环境和资源保护协作实施意见》,请求中卫市检察院协助开展调查工作。双方专门召开座谈会,中卫市检察院通报了中卫市督促污染企业恢复治理的情况和水源、土壤鉴定情况。两地检察机关会同两地环保部门前往污染地实地勘查,听取了被污染区域的治理方案和治理进度汇报。
调查查明,黑色黏稠污染物系宁夏美利纸业集团环保节能有限公司(下称“美利公司”)于2003年8月至2007年6月违法倾倒的造纸黑液。污染区域位于美利纸业集团林纸一体化速生林基地20万亩项目区内,其中2.1万亩为2003年起美利公司承包某集体土地建设的丰产林基地,媒体报道的14块被污染地块位于其内。另查明,自2003年以来,腾格里经济技术开发区管委会和阿拉善盟生态环境局作为当地政府及生态环境主管部门,存在监管缺失、怠于履行监管职责的情形。
辖区内集体土地可以依法流转,但行政机关的属地监督管理职责不能随之让渡。2020年6月,阿拉善盟检察分院分别向腾格里经济技术开发区管委会和阿拉善盟生态环境局发出检察建议,要求依法对美利林区污染地块的环境治理和生态修复工作履行监督职责,依据2017年12月中办和国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》要求,开展生态环境损害索赔工作,建立完善相关工作机制,加大生态环境保护工作力度。
上述单位马上向阿拉善盟行署汇报检察建议要求,阿拉善盟行署高度重视,积极与中卫市政府对接,指定两地环保部门共同对污染地块恢复治理工作开展监管。目前,已完成以下工作:监管企业清挖14个地块污染物12.4万余吨,并根据污染物属性鉴别结果,作为一般工业固体废物转运中卫市固废填埋厂处置;共同督促企业建设地下水监测井90眼,认真开展土壤和地下水检测评估。专家评审结论为“污染区域开挖去源后地下水污染风险可控,土壤含量和浸出样品检测结果均未超过相应标准限值,无需采取进一步工程措施”;委托专家评估并通过《中卫市美利林区沙漠污染项目生态恢复方案》,督促企业严格按照污染地块生态恢复施工设计完成生态恢复工程,累计种植6.8万株柠条、花棒,7200棵新疆杨等乔灌木,种植面积约12公顷。
在涉事企业依法履行恢复治理责任的同时,两地政府在两地检察机关的推动下,启动了生态环境损害赔偿诉讼,对腾格里沙漠被污染期间的生态功能损失费进行索赔。2020年10月、11月,阿拉善盟检察分院两次参加生态环境损害赔偿磋商会议,在磋商中明确表态,如果磋商不成,检察机关将支持政府提起生态环境赔偿诉讼或自行提起环境民事公益诉讼,为磋商提供有力法律支撑。根据生态环境部环境规划院所作的生态环境损害鉴定评估报告之“宁夏美利纸业集团需赔偿内蒙古受损土壤价值、地下水资源损害价值等近1.4亿元”,赔偿义务人提出以林区的生态效益补偿本次污染问题带来的损失,效益不足的采用其他方式予以补偿。
使用过去成林产生的生态环境效益补偿环境污染损失,或现已成为生态林的生态效益抵顶赔偿资金,现阶段既无相关法律法规和指导性文件为依据,又无典型实践借鉴,属生态环境补偿方式方法的一种创新。考虑到赔偿义务人的承受能力及林区这些年切实给两地带来的生态效益,两地政府和检察机关经协商认为,该方式根据立法原则和精神是可行的。2020年12月17日,中卫市政府、阿拉善盟行政公署与美利公司达成生态环境损害赔偿协议。2021年3月12日,中卫市中级法院经法定程序裁定确认了该赔偿协议的法律效力。
据阿拉善盟生态环境局负责人介绍,整个生态环境损害赔偿分两个阶段,第一阶段即对赔偿义务人承担的污染场地和各项赔偿费用4423万元予以确定,在14个污染地块整改现场进行植被恢复治理,赔偿义务人赔偿中卫市政府应急处置费用10.7万元并在省级媒体公开赔礼道歉。目前,第一阶段各项工作已完成,并顺利进入第二阶段,即委托中国规划院和内蒙古环投两家同时开展生态效益的评估。
(本报记者沈静芳 通讯员谢志平)
【评析】2019年,阿拉善盟检察分院与宁夏中卫市、甘肃武威市两地检察机关签订《关于建立腾格里沙漠生态环境和资源保护协作实施意见》,共同保护腾格里沙漠生态环境。这是意见实施后他们办理的第一起沙漠生态环境保护案件,因案情重大、办理效果好,不久前被最高检公益诉讼研究基地、郑州大学检察公益诉讼研究院评选为“2020年度检察公益诉讼十大精品案件”之一。
概括而言,该案的典型意义体现在四个方面:
一是表明阿拉善盟与邻省检察机关在生态环境保护等方面形成了“大检察”格局。本案中,阿拉善盟检察分院与中卫市检察院在调取证据、通报案件信息、督促协商赔偿等方面密切协作,形成了合力。
二是检察机关通过行政公益诉讼督促相关部门依法履职,把提起环境民事公益诉讼作为托底手段,民事公益诉讼与行政公益诉讼两手抓、两促进,相互配合,形成组合拳,促成了问题的解决。
三是创新工作方法保障协议有效履行。两地检察机关不仅督促权利人与义务人积极协商达成赔偿协议,还促成双方通过法律程序对赔偿协议进行司法确认,保证了协议的刚性。
四是积极探索新的生态环境损害赔偿方式。两地检察机关将林区产生的生态效益作为生态环境损害赔偿,拓展了赔偿方式,获得了国家有关机构的认可,为实现蒙宁两地、政府与企业之间双赢多赢共赢提供了范本。
(点评:内蒙古自治区人民检察院阿拉善盟分院三级高级检察官 陈卫东)
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