【幼教】我国幼儿园教师工资薪酬待遇水平及问题

普惠性民办幼儿园教师工资水平较低的理论阐释——一个经济学的分析框架

刘天子 杨立华

北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院公共政策系

摘 要：幼儿园教师工资水平较低是学前教育行业内长期存在的问题，而幼儿教师的工资又关乎学前教育供给的质量。国家一直在调整幼儿教师的培养方案，扩大幼儿教师的培养规模，可是现实中却是幼儿教师劳动力市场资源短缺与工资较低情况长期并存，这不再符合经典的劳动力市场供需均衡模型的解释。文章试图从信息不对称理论、劳资议价理论、特征工资理论和制度变迁理论四个层面建立一个多维统一的经济学分析框架，从理论上对普惠性民办幼儿园教师工资较低问题进行阐释，以期学者们未来在此领域展开更精致的实证研究。

关键词：幼儿教师工资;理论阐释;分析框架;

作者简介：刘天子，男，北京大学政府管理学院博雅博士后;;杨立华，男，北京大学政府管理学院教授，公共政策系主任(北京100875)。;

基金：国家社会科学基金重大专项“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平研究：基于指标体系构建和绩效评估的问题诊断和对策分析”（编号:18VZL001）;教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“教育与经济发展关系及贡献研究”（编号:15JZD040）;

原文引用请下载：刘天子,杨立华.普惠性民办幼儿园教师工资水平较低的理论阐释——一个经济学的分析框架[J].教育学术月刊,2021(05):59-65.

新冠疫情的出现加剧了很多普惠性民办幼儿园固有的危机，因为在这些幼儿园中教师工资较低一直是普遍存在的社会事实。由于疫情导致各幼儿园长时间无法复学，各园所也便不能正常收取各类保教费和保育费，而幼儿园中的教师工资往往又要与这些费用挂钩，所以本就较低的工资水平，遇上闭园停课更是雪上加霜，于是不少园所出现了幼儿教师的离职潮，这对于我国实现80%的普惠园覆盖率[1]的阶段性目标来说是个不小的冲击。

疫情之前，关于普惠性民办幼儿园教师工资水平较低的问题便引起了各方重视，因为幼儿教师的工资水平直接关系到学前教育供给的质量，OECD更是把幼儿教师工资水平和工作条件作为撬动儿童发展结果的两个重要杠杆[2]。对于我国普惠性民办幼儿园教师工资较低这一现象，学者们主要是从政府缺乏必要管制的层面来进行解释，现有研究认为由于政府出台的政策几乎全部指向公办园，导致普惠性民办幼儿园教师劳动力市场混乱，教师工资被园所有意压低，政府必须出台相应政策以规范普惠性民办园教师的工资水平[3]，于是我们看到2018年底国务院重磅出台的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确要求“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平”，即政策希望以公办园教师的工资水平为参照系，实现对民办园教师工资的有序规制。

我们发现，以上学者们的解释是建立在市场失灵，然后加强政府管制的逻辑判断上，他们虽然强调了政府管制对于解决这一问题的重要性，却没有回答幼儿教师的劳动力市场为什么会失灵。我国这些年来一直处在幼儿教师劳动力短缺的时代，很多幼儿园园长苦苦寻不来一个合格的幼儿教师，国家也一直在调整幼教的培养方案，扩大幼教的培养规模，既然幼儿教师在市场上是短缺的，按照经济学劳动力市场经典的供需均衡理论，幼教的短缺应该会出现教师工资的自然上涨，市场会通过价格机制自动纠正供需失衡的局面，可是现实中却没有出现这种结果，反而是短缺和幼儿教师工资低下长期并存，于是只能借助于政府的有形之手加以干预。基于此，本文提出了一个多维的经济学分析框架，从四个理论视角出发对普惠性民办幼儿园教师工资较低这一我国长期存在的问题进行系统化阐释，以期为学者们的实证检验提供基础性的理论框架。

一、信息不对称理论的解释

通过供需框架所建立的市场自发均衡机制，需要建立在完全信息的假设基础上，它要求市场上每个从事经济活动的个体都对有关的经济情况具有完全的信息，这也可以叫做市场信息的完备性与对称性假设。然而，学前教育市场并不满足这条基本假设，学前教育所提供的产品质量具有信息不完备性与不对称性的特点。相比于服务产品的提供方幼儿园来说，作为消费者的家长很难真正掌握幼儿园提供服务的真实质量，而学前教育作为服务行业，其服务产品的直接提供者是那些幼儿教师，幼儿园充当着服务产品的中介生产商，当幼儿教师的劳动产出转化成的产品质量信息不能被消费者所完全察觉时，这为中介生产商——幼儿园压低幼儿教师的劳动力价格提供了可能，因为作为生产商天然倾向于降低要素的投入成本以实现收益的最大化，这可以说是幼儿教师工资较低的一个基础性原因。为了降低教师这种生产要素的成本，幼儿园甚至不惜“以次充好”，以教师的“低质量”换取工资的“低价格”。

（一）学前教育的信息不对称

教育活动本身就存在很大的信息不对称性，汉纳谢克（Hanushek,2003）通过多年对教育生产函数的研究，发现教育过程极具复杂性，很难从一个单一的层面去评价与定义教育活动，而且对教育产出最重要的影响因素也并不容易确定，到底教师哪个方面的专业素质对学生成绩产出有着最重要的影响也很难确定[4]；王善迈（1995）认为教育收益具有滞后性与延迟性，当接受教育的好处无法像市场交换行为一样获得即时效用时，提供教育产品的学校与教师的行为就很难做到客观评价，信息的不对称性由此产生[5]；黄云鹏（2012）把教育领域存在的信息不对称性系统归结为四个方面：第一，教育活动本身是人对人的交互性活动，教师的教需要根据学生的学不断调整，所以学生与家长往往很难对所接受的服务质量做到客观与统一性的评价；第二，教育的目标具有多重属性，人们对于好的教育还并没有统一的评判标准；第三，对于学校教育的质量往往需要专业知识进行系统评价，一般民众往往很难做出专业评价；第四，教育的消费性收益并不能为所有人察觉[6]。

相比于其他教育阶段，学前教育的信息不对称往往更为严重。经济学家尼尔森（Nielson,2009）根据产品质量信息属性将市场上的产品分为“搜寻品”和“体验品”，前者泛指购买之前可以通过观察对比来了解产品质量信息，如土豆等蔬菜产品，后者则指只有购买产品之后通过个人体验才能了解其产品质量，如手机等电子产品，[7]而达比和长尼（Darby and Karni,2009）则在尼尔森的划分后对产品进行了更细一层的划分，他们认为有些产品属于“信任品”，指即使购买之后也无法对其质量信息进行有效验证，他们认为学前教育服务产品便属于这类信任品[8]。崔世泉（2010）在达比和长尼基础上继续演绎，认为学前教育作为信任品的信任属性使得家长即使不能获得服务质量和价格的完备信息，也会对幼儿园无条件信任并购买此项服务[9]。刘天子（2017）通过调查研究发现，相比其他教育阶段，学前教育阶段的信息不对称主要表现在以下三个方面：第一，由于学前教育服务属于代际支付，出资者和服务对象相分离，入园儿童年龄较小，无法准确向家长反馈和表达入园体验，于是教师的劳动成果更难被家长识别；第二，学前教育阶段没有一个统一的阶段测评性考试，以此检验幼儿园的教育成果，导致教师的作用更难以被外界观察；第三，由于幼儿园本身存在着托管幼儿的职能，导致很多家长对幼儿园的认知过度停留在托管上，对幼儿园教育的职能认识不足，入园前缺乏对托幼机构中教师质量的关注[10]。于是幼儿园更倾向于向入园家庭展示各种园所环境、课程形式、设备器材等可被观察到的物品以发送服务质量优质的信号，而服务的直接提供者教师则由于难以观测其服务产出，各园所反而倾向于压低其成本投入。

（二）学前教育信息不对称对幼儿教师工资影响的理论分析

由于很难获得学前教育机构所提供的教育服务产品的完备信息，所以学前教育市场是个典型信息不对称市场，这种信息不对称是发生在学前教育服务的消费者——家长和学前教育的提供者——幼儿园之间，而非用人单位幼儿园和教师之间。也就是说，信息不对称因素对幼儿教师劳动力市场均衡模型的挑战是通过产品市场间接发生的，而非通过劳动力市场直接发生的。之前的效率工资理论曾指出雇主和员工之间的信息不对称对劳动力工资的直接影响，即由于不能充分了解员工的产出，为防止员工偷懒，雇主往往以更高的工资作为员工努力工作的激励。但是幼儿园作为雇主其实是可以识别哪些是优秀教师的，只不过作为生产要素的优秀教师其劳动成果转化到产品市场时，产品质量不容易被消费者所察觉，这为作为中介生产商的幼儿园压低教师的要素价格提供了机会，所以相比于其他教育阶段，我们会发现学前教育阶段的幼儿园很少刻意宣传自己园所的优秀教师。我们也可以在此做个类比：我们平日用的手机，厂商是不会投入过高成本在显示屏上的，而是会把更多成本投入到CPU主导的运行速度和5G网络的开发上，因为手机的显示屏从高清到4K超清，消费者并不太关心也不容易分辨，但是对于手机运行速度和5G网络的运用，消费者则更为关心也很容易分辨。CPU和5G网络相当于幼儿园的各类可见的园所环境和设备器材，显示屏则相当于幼儿教师，手机厂商并不愿意在此投入过高的成本就像幼儿园不愿在教师这项生产要素上投入过高的成本一样，因为放到产品市场上这项投入并不能为消费者所清晰有效地识别，进而为生产商带来直接收益。

现实中，我们可以轻易地观察到幼儿教师劳动力市场上“劣币驱逐良币”的普遍现象，这也是信息不对称理论对此问题的直接解释，即：虽然劳动力市场上合格的幼儿教师是短缺的，但是不合格的替代多，由于教师的劳动产出无法清晰反映在幼儿园提供的服务产品上，所以幼儿园倾向于以降低质量的方式吸纳市场上不合格的其他妇女劳动力，用非幼儿教师劳动力的供给替代进入这个行业，导致了幼儿教师短缺与工资低下长期并存的现象。这就相当于形成了幼儿教师劳动力市场上刘易斯式的劳动力“城乡”二元结构，只不过这种劳动力市场的二元结构不再是“农村劳动力”向“城市劳动力”转移来维持劳动的“低价格”，而是把“不合格劳动力”向“合格劳动力”转移来维持这个群体劳动的“低价格”。如何杜绝不合格劳动力进入此行业，即对幼儿教师质量准入机制的设定涉及国家对于学前教育领域的管制政策，这也就回到了之前学者们讨论的焦点。

二、劳资议价理论的解释

通过供需框架所建立的市场自发均衡机制，需要建立在交易成本为零的假设基础上，即劳动力的买方和卖方都应是价格的绝对接受者，劳动力市场是完美平滑的。然而，在现实的劳动力市场中，工资定价的制度安排影响更为深远，劳资双方往往通过谈判与协商来进行工资定价，即劳资双方的议价机制替代了自发的价格机制，在这种制度安排下交易成本不再为零，因为薪资谈判本身是有成本的，而谈判能力成为工资定价中新的筹码，谈判能力越强的一方所付出的议价成本越低。而幼儿教师群体几乎是清一色的年轻女性，年轻与女性任何一种身份都处于劳动力市场的弱势地位，致使幼儿教师和幼儿园之间双方议价能力出现严重不对等，最终导致幼儿教师劳动力市场成为买方市场，幼儿教师工资被园所压低。

（一）幼儿教师劳动力市场中的劳资关系与议价

任何类型的行业中都存在代表雇主利益的经营者与员工之间的关系，即所谓的劳资关系。而劳资双方之间的关系能够直接影响劳资双方彼此之间的议价能力，并最终对劳动者的工资产生影响。马克思认为“从生产领域和再生产过程上看，劳资关系的不平等是资本家生产资料的私人占有制下、资本家无偿侵占以及继续占有受雇工人创造的剩余价值的剥削与被剥削关系”[11]。一般而言，相比于劳方，资方往往处于强势地位，这也就是为什么在西方社会往往需要成立工会，因为工会可以代表劳动者群体和资方进行集体谈判，以此增加劳动者的谈判能力，保证劳动力市场的公平与效率。然而，也有承袭古典自由学派的学者认为工会本质上是劳动力供给的垄断组织，工会的集体谈判破坏了劳动力市场的均衡，导致较高的失业率。

作为普惠性民办幼儿园教师，其劳动力市场相比于公办幼儿园教师而言更加开放，公办幼儿园教师的劳动力市场往往数量与指标有限，尤其是公办园在编教师的劳动力市场相对封闭，缺乏流动性，工资来自于公共财政性教育经费，预算严格且标准清晰，很少会出现教师和幼儿园之间劳资双方的谈判过程。相对而言，民办园教师与园所之间则有着更加自由的议价弹性。由于信息不对称因素的存在，幼儿教师作为劳动要素在劳动产出不易被观测时，其劳动成果被认定为均质的，于是教师的人力资本存量并不能在与幼儿园的谈判过程中获取到足够的溢价空间；加之幼儿教师从业人群多以年轻女性为主，年轻往往意味着社会资本积累数量的短缺，女性往往在劳动力市场上遭受着某种隐性歧视，这都进一步压制了幼儿教师在市场上与幼儿园进行议价的能力。同时，在有些一二线城市，目前幼儿教师劳动力已经被一些中介机构所垄断，这些中介机构直接从各个幼师培训学校“拿人”，形成了颇具规模的幼儿教师的“池子”，然后再把老师“转输”到各幼儿园，犹如当下很多城市中的月嫂中心。此时，中介公司相当于帮助教师进行了集体谈判。

（二）劳资议价对幼儿教师工资影响的理论分析

如果说每一份职业都有属于自己的“基准工资”的话，那么员工的工资就在这个基准工资上下浮动，而之所以出现与基准工资的偏离，劳资议价理论认为是由于双方议价能力的不同造成的。议价能力弱的企业在员工身上获取了较少的“租”，于是员工的工资低于基准工资；相反，议价能力强的劳动者相当于在企业身上获取了更多的“租”，于是员工的工资高于基准工资。

在现实场景中，我们经常看到每年普惠性民办幼儿园都会招聘大量的新教师，民办园教师的流动率非常高，新招聘的教师往往更加年轻，社会资本、社会经验往往更加欠缺，相比于年长的教师，新教师的工资也往往更低，来自人力资本理论的解释是工作经验的增加提高了劳动生产率，进而提高了年长教师的工资水平，但是幼儿教师的劳动生产率并不容易观测，所以劳资议价理论的解释是年轻的幼儿教师议价能力更低，在与幼儿园谈判的过程中，被园所攫取了更多的工资剩余，导致实际工资低于基准工资。有学者做过更细致的研究，相比于城市户籍的幼儿教师，农村户籍的幼儿教师工资水平更低[10]，而现实中普惠性民办幼儿园中承载着大量农村户籍的女性幼儿教师，因为农村户籍的教师往往在社会资本存量和社会经历上都少于城市户籍的教师，这直接导致了其议价能力相对更低，在与园所进行工资谈判的过程中，工资被幼儿园进一步压缩。可见，既然幼儿教师劳动力市场不是交易成本为零的完美市场，而是通过谈判议价这样一种制度安排完成的，那么通过价格机制而自发形成的供需均衡模型就会失效，劳资议价理论便力求从劳资双方不同议价能力的视角对普惠性民办幼儿园教师工资较低问题进行解释，该理论认为民办幼儿教师劳动力市场属于买方市场——即幼儿园方更强的议价能力直接压低了幼儿教师的工资水平，当进一步考虑到教师个体异质性（如户籍与年龄）后，这种压缩效应将得到更充分的证明。

三、特征工资理论的解释

如果说供需框架是通过价格机制来实现自发均衡，特征工资理论则是对实现均衡的价格机制的扩展，将价格经验化为几个核心的特征，然后通过考察不同特征对劳动价格的影响，以此来解释具体的劳动价格的高低。而决定一名幼儿教师工资价格的核心因素往往包括其个体层面的因素和岗位层面的因素，由于幼儿教师的劳动产出不易被观测，所以幼儿教师的劳动有被均质化的倾向，于是教师个人层面的因素如人力资本特征往往被忽略或遮蔽，教师个体层面的因素相比于岗位层面的因素而言对其工资的影响作用更弱，幼儿教师只能通过岗位的轮换与工作的流动实现工资水平的提高，而无法在现有岗位上通过在干中学（Learning by doing）的人力资本积累的方式实现工资的跃升。

（一）幼儿教师的个体特征和所处的岗位特征

特征工资理论把劳动者想象成特殊的“商品”，“商品”往往具备一定的特征，我们根据“商品”所携带的不同特征对其进行定价，特征工资理论通过类比对“商品”的不同特征进行定价的过程，把对劳动者的工资想象成对其个体特征与所处岗位特征进行的补偿[13]。“你是谁，在哪里做什么”是特征工资理论对劳动者工资考察的高度浓缩，这样在研究劳动者工资结构时不仅清晰易懂，而且能够迅速定位哪一项特征因素对劳动者的工资产生显著而鲜明的影响。

幼儿教师的个体特征一般主要指其人力资本特征，相比于其他行业从业者，幼儿教师个体特征中的人力资本特质呈现出自主性强、环境依赖性高、个体性显著，同时带有明显的模糊性与非时效性，其劳动产出较难观测等特点。当幼儿教师个体所携带的人力资本特征无法体现价值时，以岗定资便成为不少幼儿园的选择，在一所幼儿园内部，幼儿教师根据岗位类型不同可分为：主班教师、副班教师、配班教师或保育员，不同的岗位类型有着不同的薪资标准；同时幼儿教师所在的幼儿园又镶嵌在一个更宏观的“岗位”之中，如幼儿园所在区域、幼儿园的规模与类型以及周边社区的特点等。

（二）不同特征因素对幼儿教师工资影响的理论分析

是否幼儿教师的个体特征相比于所处的岗位特征对工资的影响更不显著，这需要搜集大量的普惠性民办幼儿园教师工资的数据进行实证检验，目前已有部分学者开始尝试在此理论下的实证研究，我们在此仍只结合现实场景做理论上的推演。

现实场景中，我们经常能够发现教师的工资往往随着幼儿园规模的增大而提高，随园所收费的增长而提高；同时，城区内普惠性民办幼儿园教师的工资整体上比郊区的普惠性民办幼儿园要高，营利性民办幼儿园教师的工资整体上比普惠性民办幼儿园要高；而同样的岗位类型，不同学历的幼儿教师工资差别并不明显，教师的工资差别更多体现在不同的岗位类型上，主班教师的工资明显高于副班教师，副班教师的工资又明显高于配班教师或保育员。相比于努力提升自己的人力资本存量和业务水平，择机“流动”成为教师们提升自己工资的更优选择，流动到更好的区域，流动到规模更大更具吸引力的园所，流动到更好的岗位，这些都成为教师们努力提升自己工资的必要手段，这也是为什么这些年来普惠性民办幼儿园教师的流动率始终居高不下的原因。这些都指向了幼儿教师个体特征在工资决定中起到的作用相对弱于所处的岗位特征，我们之前曾说，“你是谁，在哪里做什么”是特征工资理论对劳动者工资考察的高度浓缩，当“幼儿教师是谁”不再重要，而“幼儿教师在哪”更重要时，决定“幼儿教师在哪”的幼儿园便有了压低幼儿教师工资的机会。

四、制度变迁理论的解释

通过供需框架所建立的劳动力市场自发均衡机制，展示的是封闭环境下某一个时间点上的静态均衡，当加入时间变量后，我们就会发现均衡机制所发挥作用的环境、要素与结构均发生了变化，所以必须考虑到更为宏观的制度环境以及劳动力市场结构随时间而发生的动态变化。当考虑到我国幼儿教师工资制度变迁过程中所形成的分割的劳动力市场结构（公办园在编教师形成主要劳动力市场，公办园非在编教师和民办园教师形成次要劳动力市场）以及宏观制度环境下的趋同化压力时，即公办园非在编教师工资较低的事实产生了趋同效应并影响到了民办园对教师的工资定价决策，民办园教师的工资就会通过参照公办园非在编教师的工资定价而压低教师整体的工资水平。

（一）幼儿教师工资的政策变迁及特征

新中国成立后，伴随着基础性的学前教育供给制度的变迁，我国幼儿教师工资政策也发生过几次变迁。建国初期，政府出台的政策只顾及到政府部门自己举办的公办园教师的工资，并主要以国家公务人员为参照标准[14]；改革开放后，随着民办园登上历史舞台，政府政策对民办幼儿园教师的工资虽有关注，但并没有设置更细致的参照标准，主要交给市场内部自行解决[14]；随着改革的深入，事业单位用人制度的渐进式改革使得幼儿园部门的编制只减不增，于是公办园里的教师也不必然带有编制，而是在编教师和非在编教师混合存在；与此同时，民办幼儿园开始大量涌现并逐渐成为托幼市场上的主流，导致政府不得不关注民办园教师群体的工资问题。2018年，中共中央、国务院出台的《学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）首次提到“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平”。

通过梳理我国幼儿教师工资政策的文件，我们会发现以下两点特征：第一，以公办园在编教师为主要保障对象的政策目标体系；第二，以公办园教师对标公务员、民办园教师对标公办园教师的政策参照体系。政策文本中所涉及的幼儿园教师工资问题多数指向公办园在编教师群体，政府出台改善这一群体工资待遇的政策最多、力度最大，对公办园在编教师工资待遇保障政策既全面又系统，并形成了公办园在编教师以国家公务人员为参照标准的工资保障体系。而其它幼儿园教师的工资待遇则多是遵循市场逻辑，当市场失灵普惠性民办幼儿园教师工资长期较低时，政府开始重新以公办园教师为目标参照系统，希望通过公办园教师的工资标准来稳定民办园教师的工资水平。

（二）制度变迁对幼儿教师工资影响的理论分析

由于在我国事业单位人事制度改革的大背景下，公办幼儿园教师也并不必然属于事业单位编制，也存在着大量非在编幼儿教师，他们与编制内教师工资差异明显，目前也没有严格按照“同工同酬”的原则来制定他们的工资标准，于是这类群体虽然身在公办园，但并不属于幼儿教师主要劳动力市场的构成人员，同时其工作也并不稳定，流动率较高，其中与民办园教师之间的相互流动成为其流动的一个主要去向。

当政府希望通过政策规范民办园教师的工资水平形成制度环境的趋同化压力时（2018年的《意见》），有敏锐的学者指出理性的民办园并不会完全按照政策规定去参照公办园在编教师的工资[16]，而是选择参照公办园非在编教师群体的工资水平来给教师的工资进行定价，因为政策文件本身并没有清晰地说明民办园需要参照公办园中的具体哪类教师群体。这样，一方面由于公办园非在编教师工资相对较低，参照公办园非在编教师节省了民办园的办园成本；同时，公办园非在编教师和民办园教师本身就有相互流动的传统，这个相互流动的过程几乎抹平了劳动力价格的差异，二者之间的工资水平已经趋于接近。可见，普惠性民办幼儿园教师的工资水平不光受到民办幼儿教师劳动力市场本身供需的影响，在制度变迁的大背景下也受到来自宏观政策的影响，政策变迁的方向是希望通过对标公办园在编教师的工资来提高民办园教师的工资水平，但是却被市场巧妙地通过对标公办园非在编教师工资的方式化解了政策的趋同化压力。由于公办园非在编教师工资还没有完全纳入政府的管制序列之中，所以这类群体的工资普遍较低，而民办园教师以这类群体为参照导致工资仍旧处于较低水准，政策的管制作用并没有起到应有的效果。

五、一个多维统一的分析框架的建立

以上我们分别从四个层面对经典的劳动力市场供需均衡模型发起理论挑战，并围绕对供需均衡框架的失灵分析，得到了一个解释普惠性民办幼儿园教师工资较低这一问题的多维且统一的分析框架，如图1所示。

若仅考虑封闭的市场内部，产品市场上的信息不对称理论揭示了消费者和生产商由于对服务产品质量信息把握的差别，最终间接导致了对幼儿教师增加付费意愿的缺失以及生产商削减教师这种生产要素的成本投入；劳资议价理论和特征工资理论揭示了生产者与生产要素之间的内部博弈，最终以要素市场上幼儿教师处于博弈弱势而告终。若把眼光不再局限在封闭的市场内部，而加入外部宏观政策的管制与规范视角，即当制度变迁过程中所带来的制度趋同压力作用于市场内部时，在用人制度双轨制改革中两类教师之间的相互流动以及政策文件中人员参照对象选取的不明确，都削弱了政策实施过程中的适切性，导致政策出台后的效果受限。

图1 理论挑战的分析框架图

幼儿教师工资待遇较低一直是行业内部难题，也是制约学前教育高质量供给的关键因素之一。在我国大力推进普惠性幼儿园的背景下，不少普惠园是从之前的民办园转型而来的，当普惠园要求保质量与稳价格的双重目标时，都与幼儿教师密切相关，因为高质量学前教育服务的供给离不开高质量幼儿教师的投入，而政府管制幼儿园收费标准将导致幼儿园经费来源受限，又可能进一步缩减教师的工资。

最后，幼儿教师工资较低问题不仅在我国存在，在世界不少发达国家也存在类似问题，所以OECD十分重视幼儿教师的工资待遇，在它们出版的学前教育质量指标体系的白皮书报告中屡次提及提高幼儿教师待遇的重要性。于是有学者提出幼儿教师劳动力市场本身是个存在缺陷的市场[17]，必须通过政府“有形的手”加以必要的干预。本文则试图通过理论上的推演给出一个在理想状态下普惠性民办幼儿园教师劳动力市场失灵的解释框架，这不仅能解释我国幼儿教师工资水平低下的问题，也是对国际众多国家普遍存在这一问题的学理上的回应。当然，具体每一个理论阐释的背后都还需要做进一步的实证检验，以此才能丰富现有的劳动力市场理论，并对为什么幼儿教师工资长期处于较低水平形成更为深刻的认识，令人欣慰的是目前国内已有少部分学者开始了这项工作（雷万鹏等，2020)[18]。本文则仅是抛砖引玉，希望更多的教育经济学和劳动经济学学者可以对幼儿教师工资问题展开更为精致的实证研究，这将有力推动我国高质量学前教育公共服务体系的早日建成。

参考文献

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