澎湃新闻 | 行政审批改革厦门“样板”

开展“多规合一”工程建设项目审批制度改革，“厦门蓝本”被国务院作为统一标准在全国推广；首创“e政务”刷脸式自助服务，被评为全国深化“放管服”改革优化营商环境典型经验案例，全国复制推广……

法治是最好的营商环境，厦门市委依法治市办副主任、市司法局局长丁贤志说，厦门，这座“高素质的创新创业之城”、“高颜值的生态花园之城”，近年来，聚焦“法治中国典范城市”目标，紧扣优化营商环境主线，法治政府建设全面深化。

大到工程建设项目审批，小到办理一张养犬登记证，作为首批“全国法治政府建设示范市”，厦门行政审批改革坚持法治引领，聚焦企业群众办事难点，“率先创新、大胆实践、精准破题”，将市级审批服务事项承诺办理时限平均压缩至法定时限的20%以内，多项审批服务指标进入全国标杆城市行列。

厦门市行政服务中心。本文图片均 澎湃新闻记者 邵克 图

工程建设项目审批“厦门模式”：

“多规合一”与流程再造

京东亚洲一号厦门同安物流园项目是福建省的重点项目，因为更换施工单位过程中项目停工，造成工期延误，2020年11月，企业提出，按照集团部署安排，需在2021年春节前完成验收投用。

厦门市行政审批管理局召集规划、人防、市政园林、档案、质量等验收部门召开专题会议，研究推进项目验收手续办理，指导建设单位申报联合验收，到项目现场指导，提前进行技术服务，督促项目提前整改，保障项目提前做好验收准备。项目于2021年2月2日进行现场验收，2月5日即取得竣工验收备案证明完成联合验收，仅用时4个工作日。

厦门市政务服务保障中心主任王秀荣告诉澎湃新闻，像这样实行联合验收，2021年第一季度厦门市共办结80个项目，通过联合验收，打破各验收事项的前后置关系，已办结项目中，竣工验收阶段平均用时仅5.5个工作日，而在改革之前，原本的总验收审批时限为28个工作日。

“多验合一”就是“多规合一”厦门工程建设项目审批制度改革中的流程再造。

以往，城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划等等数十种规划，在空间落位精度上差异明显，部门之间的规划信息无法共享。大部分规划按照条条管理，各部门权力的扩张表现为本部门规划空间的扩张，不可避免地出现功能冲突，规划打架。凡此种种，导致工程项目审批流程环节冗长、互为前置等问题，结果就是项目审批难。

为解决这一突出问题，2014年国家发改委、住建部、国土资源部、生态环境部等四个部门联合发出通知，在28个市县开展“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图，厦门成为改革试点唯一的副省级城市。

依法改革，以建章立制为保障。厦门市对工程建设项目涉及的审批事项的法律依据进行梳理，出台全国首部“多规合一”地方性法规。对《厦门市市政工程设施管理条例》《厦门市节约能源条例》等涉及工程建设项目审批制度改革的7部涉及地方法规规章进行修改并印发施行。截至目前，通过“立法约束、规章统筹、制度配套”三管齐下的机制，已建立健全400余项规章制度。

厦门市资源规划局审批管理处二级调研员黄燕平介绍，厦门市通过“多规合一”试点工作，统筹整合原来分散在各部门的空间规划，协调解决各类规划差异，汇聚了规划、现状、管理和社会经济四大板块455个图层的空间库和非空间数据，形成全市“一张蓝图”。厦门还率先搭建“多规合一”业务协同平台，以“一张蓝图”统筹多部门协同作业，目前平台接入市区、镇街和企业等397家单位。在项目策划阶段，及早开展区域环评、多评合一、市政公共设施前期技术指导等空间协调，提前消化空间要素保障问题，提前服务促使策划生成的项目可决策、可落地、可实施。条件成熟的项目即可推进到项目审批平台中，实现与审批环节的无缝衔接。

与此同时，在审批流程上进行“流程再造”，推行 “多证合一”、“多测合一”、“多验合一”、“多审合一”等改革举措。以施工图联合审查为例，将建设工程消防设计审核（备案）、人防设计审查中技术审查内容整合纳入施工图设计文件审查，统一交由具备资格的施工图审查机构进行技术审查，审查成果报送消防、人防主管部门办理相关审批手续，做到“一个机构技术审查、一份报告办理手续、一套图纸交付施工”，实现“多审合一”。

大悦城控股厦门城市公司报建经理庄聪伟告诉澎湃新闻，在厦门，工程建设项目审批少了很多环节，政府在土地出让前就把很多工作做好了，甚至拿地当天企业就可以进场。

2018年，国务院办公厅两次通报厦门市的典型经验，各地积极推进以“厦门模式”为蓝本的工程建设项目审批制度改革。

环评强化事前主动引导和服务，

守住环保底线

工程建设项目生态环境保护是底线。依据法规，建设项目在开工前，应当进行环境影响评价，分析、预测和评估项目建设对环境可能造成的影响，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。

厦门市生态环境局环境影响评价与排放管理处四级主任科员王润地告诉澎湃新闻，在开展环评审批制度改革以前，因为部门之间的信息壁垒、互为前置，建设单位申报一份环评文件少则一个月，多则一整年，申请材料多达15项，涵盖立项、规划、用地证明等。建设单位不知道环保准入要求，项目选址、环保要求均无从下手，很有可能因为环评后不符合要求被否决。环评文件需要由具有资质的环评机构进行编制，费用高，机构数量少，编制时间长，环评文件未经审批不得开工建设，环评在某种程度上成了一些建设项目的“拦路虎”，也是营商环境的一个难点和堵点。

厦门市生态环境局强化事前主动引导和服务，将环境功能区划、生态功能区划、饮用水源环境保护规划等环境空间管控要求全部纳入“多规合一”平台，发挥生态环境准入要求、规划环评对项目环评的指导和约束作用，对不符合要求的项目生态环境准入“一票否决”，逐步形成完善的生态环境准入和分区管控体系，环境保护从末端被动反应模式转变为源头主动管控机制。

王润地介绍， 2014年以来，共有13700多个建设项目进行环保前期准入研判和服务，既为项目落地提供生态环境要素支撑，又守住了生态环境保护底线。

厦门市生态环境局还梳理并发布了《厦门市生态环境准入清单》，涵盖全市陆域、海域、产业、招商引资重点产业及重点发展产业外其他产业生态环境准入条件清单等五张清单，横向市域范围全覆盖，纵向国民经济行业分类全梳理，细化准入单元、准入工艺、准入要求。所有项目都可以通过清单确定适合落地的区域和建设要求。建设单位通过查询清单即可知晓准入条件审批人员按照清单进行审批和管理。

与此同时，厦门市生态环境局在重大片区土地出让、划拨前，组织开展区域性环境影响评价，统一告知区域规划的各类建设项目的具体环境保护要求。片区内的医院、学校、房地产、道路、供水、供电、供气、排水等规划包含的所有工程建设项目共享区域环评成果，无需另行办理环评审批手续。

王润地介绍，截至目前，厦门已完成了东部体育会展新城片区、新机场蔡厝片区、翔安南部新城、五通金融商务区等6个区域评估，覆盖国土面积近26平方公里，超过200个工程项目直接获益，节约环评文件编制费用数百万元，节约环评审批手续办理时限超万个工作日。

大力推行告知承诺制，

推进信用承诺审批改革体系化建设

2019年12月，中航锂电（厦门）科技有限公司A6项目环评审批当场办结，创造了“厦门速度”，其中的关键在于告知承诺制的推行。2020年，厦门全市共审批建设项目环评文件1119个，其中551个实行审批告知承诺制，达49.2%。

厦门较早就重视信用承诺审批改革，以此为依托减少证明事项简化行政审批，方便企业和群众办事创业，优化营商环境。

在2016年，厦门就颁布了全国首部“多规合一”地方性法规《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，明确“在工程建设领域推行审批负面清单和告知承诺制”；《厦门经济特区社会信用条例》中也明确“在行政审批过程中，申请人依规做出社会信用承诺的，行政审批机关可以简化行政审批流程。对申请材料不齐全，但具备主要材料的，在申请人做出社会信用承诺后容缺审批”。

截至2020年底，厦门市可实施告知承诺制审批服务事项675项，容缺受理制事项4068项，户籍管理、市场主体准营等7个方面全面推行证明事项告知承诺制，逐步构建起以“政府定标准、申请人作承诺、过程强监管、失信严惩戒”为主要内容的信用审批管理模式。

信用良好主体承诺符合审批条件，即可先行通过审批，而后承诺数据从审批平台自动推送至监管平台及信用公示平台。执法监管人员对承诺进行事后核查，对于发现承诺不实或承诺不履行的，纳入失信记录，同时自动反推至审批平台，限制该主体再次享受承诺审批便利，形成信用监管闭环。

当前，厦门市已形成极具厦门特色的全市统一的信用信息共享平台，实现与国家、省级公共信用信息平台的互联互通以及与市、区58个系统的数据共享与工作协同。以工程建设项目审批为例，信息纳入信用厦门平台的“工程建设项目信用模块”，19类违法建设的67种失信行为列入“黑名单”数据库，审批部门可实时获取项目申报企业信用报告及被列入“红黑名单”的具体信息，从而判断是否执行“信易批”或“重点管”等措施。厦门市已有245个项目执行工程规划许可告知承诺制、721个项目执行环评审批告知承诺制，累计节约审批时限近15000个工作日。

“一件事”一次办、自助办

厦门“e政务”便民自助终端

在厦门，养犬市民办理养犬登记证，不再需要携带犬只集中在办证大厅窗口办理。养犬市民通过 “i厦门”微信小程序、“e政务”微信公众号等多渠道线上自助提交申请，携带犬只到定点宠物医院“一站式”接种疫苗、植入芯片、获得犬类免疫证，通过“e政务”服务站自助验证身份、签署“电子承诺书”，即可激活养犬登记证，办理全程只需要30分钟。

厦门市行政审批管理局工作人员何黎程介绍，“e政务“服务站这一开放共享的便民自助终端，目前已经集合公安、人社、房管、公积金、海关等14部门122项政务业务，站点增至378个，年办件量突破168万件。疫情期间，“e政务”服务站接入海关的“原产地证书打印”，惠及全市外贸企业近5000家，涉及出口货值约3亿美元，助力企业复工复产。

厦门还依托“e政务”自助服务平台开通“跨省通办”“省内通办”专栏，实现省外与海南、广西532项事项，省内七市一区270项事项“跨省通办”“省内通办”，不断提升群众异地办事体验。

这种“自助办”是厦门大力推进的“一件事一次办”改革的重要内容。厦门通过再造申请条件、申报方式、首例模式审核程序、发证方式，实施行政协助、联合踏勘、同步审批、提前服务，打通“一件事”业务链条，推出“一件事”“一窗办、一网办、掌上办、靠前办、自助办”等举措。

工程建设项目审批并联阶段推行“多批合一”，并联阶段内事项整合为“一件事”办理，出具并联阶段综合批文，各家部门审查意见及相关文书同步提供，实现“一个阶段、一件事、一本证书”。

全国首创“港内航行船舶多证联办一件事”，着眼于船舶证书办理周期长、证书的有效期限不一致、船方跑办次数多、成本高的问题，在全国率先探索“一业一证”，将港内航行船舶所持船舶国籍证、最低安全配员证等6本证书整合为“一纸化”船舶证书，涉及事项是想综合受理、并联审批，截至目前持“一纸化”《国内航行船舶证》的厦门港内航行船舶占厦门港港内航行船舶总数77%，实现港航企业“减证便民”、“快办快结”。

“企业招用员工”、“企业与员工解除终止劳动合同”、“失业”、“高校毕业生就业”、“创业”等10个“一件事”通过人社“打包一件事”套餐服务平台，整合有关事项、优化业务流程，申请人可个性化选择套餐中需办理事项，系统生成申请表单，一次性采集申请信息、申请材料，统一受理后分发各部门联办，为企业物种提供精准办事服务。

丁贤志表示，厦门将继续发扬首创精神，锐意进取，勇立潮头，推进法治政府建设向纵深发展，在提速中超越，在超越中领跑，努力建设更高标准、更高水平的“全国法治政府建设示范市”。

文章来源 | 澎湃新闻

作者 | 邵克