城区“扩容”，郊区“拆分”，大城市的“行政区划优化”

2021年6月21日，中国民政部和国家发改委联合公布了《十四五民政事业发展规划》全文，里面明确提到了未来五年，中国将“因地制宜优化行政区划设置”。

那么，未来五年中国将会如何进行“行政区划调整”？

在民政部的十四五发展规划中明确提到了以下几点：

第一，以常住人口规模为主要依据，以优化市域空间结构、提高行政效能、完善功能布局为导向，支持中心城市市辖区优化重组。完善中心城市重要经济功能区行政区划设置。

第二，审慎调整设区市辖区规模结构，严格稳慎把握设区市下辖县（市）改区。

第三，在城市群范围内、重要中心城市周边地区增设县级市，打造生态宜居、功能复合的“微中心”，承接中心城市功能疏解，缓解中心城市发展压力。

第四，稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市。

以上四点，意味着中国的大城市未来将会面临重大的“行政区划大调整”。

大城市“行政区大变局”

“拆大区”

“合并小区”

“功能区升级行政区”

对于中国的超大特大城市来说，未来五年将会面临“市辖区的优化重组”，民政部的“十四五规划”已经明确提出这一点。

什么是“市辖区的优化重组”？

2021年4月，杭州市就进行了一次“市辖区的重组优化”的示范调整，重点就是四招：

合并上城区和江干区，设立新的上城区；

合并下城区和拱墅区，设立新的拱墅区；

拆分余杭区，分成新余杭区+临平区；

钱塘经济开发区升级成为钱塘区；

经过这次调整，杭州市的总面积并没有实现“扩容”，而只是进行了内部的优化重组：“小区合并”+“大区拆分”+“经济功能区”升级成为“行政区”。

“小区合并，城区扩容”：把面积小的内城区合并，提高行政效率，降低人口密度，相当于给城区扩容。

“大区拆分”：把面积大，人口少的近郊区拆分，提高人口聚集性。

“经济功能区升级行政区”：把经济开发区的“钱塘新区”升级成了行政区的“钱塘区”。

杭州市的这次“市辖区的优化重组”非常成功，拉开中国大城市的行政区划大调整的序幕。

为什么要这么调整？原因很简单：

第一，中国大城市传统的老城区面积太小，人口密度又太高，合并老城区可以有效降低人口密度，提高行政效率。

第二，近郊区的面积设定又太大，人口过于分散，人口密度太低，不利于区域经济发展和人口产业的集中。

这种老城区和近郊区的“面积”反差太大，导致大城市中不同区域的经济发展出现了严重不平衡，好的行政区太强，弱的行政区太差。

反过来又导致人口和产业过于集中于老城区，“城市病”爆发。

2010年北京已经把宣武并入西城，崇文并入东城，成立了“新西城”和“新东城”，但是目前看东西城的占地面积还是太小。

比如大兴区的占地面积是西城的25倍，东城的20倍，而人口密度却只有东西城的20分之一。

如果按照杭州市的“市辖区优化重组”的思路，那么未来北京还是有希望进行下一步的行政区划调整的：

第一，比如东城和西城是否可以再度合并，并适当扩容，成立新的行政区，这样一来东西城的人口密度就会明显下降。

该猜想在2017年曾经一度风传，后来被官方“辟谣”而不了了之。

在北京新的城市总体规划中，东西城只是进行了“功能合并”，成为“首都功能核心区”，而且也局限在东西城现有的行政范围内。

但在总体规划中，同时也出现了一个四环内范围的“中心地区”，占地面积334平方公里，其实就体现了东西城“扩区”的理念。

合并+扩容，人口密度大幅度下降，行政效率提高。

第二，亦庄经济开发区是否可以升级成为“经开区”。

杭州的钱塘新区已经变成了钱塘区，这说明功能区升级成为行政区，是未来大城市行政区划优化的一个重要方向。

2020年，北京市赋予了亦庄经开区管委会在亦庄新城区域内行使2509项行政权利，意味着北京“经开区”亮相只是“一步之遥”。

同年，亦庄从60平方公里“扩容”成为255平方公里。

2021年亦庄核心区开始“独立学籍”，常住人口规模超过25万的“市辖区”人口标准。

因此如果经开区从大兴和通州里分离出来，独立成区并不会有太大的意外，一旦调整将利好旧宫、马驹桥、台湖等板块。

可以说是“万事俱备，只欠东风”。

除了以上两种比较明显的趋势外，另外就是石景山区其实也非常小，86平方公里的占地面积并不太适合单独成区，行政效率略显不足。

石景山未来如果可以“联动”门头沟，人口容量及产业腹地会更加广阔。

而房山区显然又太大了，房山地区是否可以考虑“独立”，可能对双方的发展都会利好。

综合来看，随着北京进入新的发展时期，行政区划优化也是非常有必要的，中心城区“扩容”降低人口密度，近郊区“拆分”实现人口产业聚焦，应该是一个很好的方向。

此外未来五年，中国大城市“向外扩容”的可能性基本为零，不做增量，只做存量优化，控制大城市的“无序扩张”已经成为基本政策。

也就是说：深圳、上海、厦门等占地面积较小的中心城市，未来五年“扩容”无望了。

【2】

都市圈增设“县级市”

常住人口20万的特大镇“设市”

北三县“区划”有望破局

新北三县有望到来

在控制大城市“无序扩张”的同时，要扶持都市圈内的“中小城市发展”，原因是承接中心城市功能疏解，缓解中心城市发展压力。

所以民政部在十四五规划中明确提出：要在都市圈的中心城市周边，增设“县级市”，推动常住人口超过20万的县和特大镇也变成“县级市”。

这些都市圈的“县级市”，将会成为人口聚集，产业集中的发展重心，和中心城市一体化，打造中国现代化的都市圈。

从这个角度上看，燕郊和香河都应该设立“县级市”：

燕郊镇的常住人口规模早就突破20万了；

香河县也已经接近50万；

这两个地区早就已经满足“县级市”的基本要求。

因此如果按照民政部的规划动作，北三县的格局早就应该调整：燕郊独立，大厂分拆，香河“撤县设市”，从而形成新的“北三县格局”。

比如是否可以考虑把大厂潮白地区并入燕郊镇，合并成为新的县级市“燕郊市”。

调整后，打破了三河和大厂之间的“行政障碍”，燕郊过于密集的常住人口可以向潮白地区疏解，同时燕郊南部和大厂潮白之间大量的断头路也可以打通，区域发展“一马平川”。

目前北三县的发展面临最大的问题，其实就是如何打破行政区划障碍：

燕郊、大厂、香河之间存在大量断头路，区域发展严重“碎片化”，完全没有连成一体，相互之间断裂。

这种格局不改变，北三县发展速度将会非常缓慢，因此北三县的行政区划调整其实也是“迫不及待”。

综合来看，我们认为未来五年，也就是十四五规划期间，中国城市的“行政区划大调整”应该是势在必行。

因为都市圈时代，城市群时代已经到来，一体化发展已经成为时代的新潮流，而老的行政区划确实已经“带不动”了。

在这种背景下，行政区划调整是势在必行的。

而随着新的行政区划格局的出现，也会带来区域房地产格局的巨大变化，新的投资板块和机会将会出现，这是我们最为关注的焦点所在。