北京市政务服务事项标准化实践与探索

摘要：实施政务服务事项标准化是提升政务服务标准化水平的重要内容，是深化“放管服”改革和建设服务型政府的有效举措。本文总结了北京市政务服务事项标准化建设情况，结合标准化建设过程中存在的问题，全面分析了北京市政务服务事项标准化建设的路径和方法，结合国家一体化政务服务平台的要求提出了相应的对策建议。

党的十九大，提出了“坚持以人民为中心，贯彻落实新发展理念，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”的要求。对政务服务而言，就是一种依法、规范、透明、高效的政务服务，就是要求各级政府全面公布为企业和群众提供的服务事项清单，包括事项的设定依据、受理部门、提交材料、审批环节、审批时限、审核标准、收费项目等，实现清单之外无审批；就是通过政务服务事项标准化，来进一步规范行政权力的运行、优化政务服务的供给，促进政务服务运行规范、程序严密、过程透明、结果公开、监督有力，增强政务服务的主动性、精准性和便捷性，为各级各部门依法行政提供强有力的支撑和保障。

1政务服务事项标准化的意义

政务服务是政府部门及其所属机构面向公民、企业、社会组织以及其他政府部门和机构提供的行政性、支持性、公益性服务，关系到经济持续健康发展和社会全面进步。政务服务事项是政务服务的具体体现，是政府部门及其授权或委托的其他组织行使的行政权力和公共服务事项过程中提供的服务事项。标准化是为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动[1]。政务服务事项标准化是规范、优化政务服务，实现审批法治化、便民化的基础性工作，是推动实现系统联通、数据共享、业务协同的重要前提。

（1）政务服务事项标准化是政府部门依法行政的重要依据。通过政务服务事项标准化有利于进一步厘清服务职责，科学明晰部门间、层级间政务服务职责，合理划分同一层级不同政务服务机构以及不同层级同类政务服务机构服务范围和内容，科学界定政务服务行为类别，有效解决政府越位、缺位和错位等问题，推进政务服务职责边界清晰、分工合理、权责一致，有利于进一步规范行政权力的运行、减少自由裁量权、优化政务服务的供给，促进政务服务运行规范、程序严密、过程透明、结果公开、监督有力，增强政务服务的主动性、精准性和便捷性，为政府部门依法行政提供强有力的支撑和保障。

（2）政务服务事项标准化是打造服务型政府的重要举措。多年来的实践表明，政务服务工作只有建立和发展相对稳定、统一的规范，将行之有效的服务规范上升为工作标准的形式固定下来，才能使工作规范、稳定运行。开展政务服务事项标准化，切实解决了标准化要素填写标准不一、缺乏统一规范的问题，进一步规范自由裁量权，力求每一个事项面对不同办事群众、企业实现“无差别审批”，不断优化政务环境，方便了群众办事，释放了市场活力，行政效能也变得更为高效，有助于打破政府资源、公共服务、组织结构等方面“碎片化”困境,对于推进行政体制改革、推动政府管理创新、优化资源配置、提高服务效率具有重要意义。

（3）政务服务事项标准化是实现“一网通办”的基础保障。无论是市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级政务服务体系互联互通，实现区域通办、跨区通办、全市通办，还是与国家平台对接，实现全国一张网、跨省通办，都需要对政务服务事项进行规范，实现标准化。以标准化支撑政务服务流程再造，实现同一事项无差别受理、同标准办理，实现办理流程和评价标准统一，才能真正实现“一网通办”，让人民群众更深层次地感受到“互联网+政务服务”建设带来的改革红利。

（4）政务服务事项标准化促进营商环境更优化。通过对政务服务事项的设定依据、时限、条件、流程等标准化，对每个政务服务事项“由谁做”“怎么做”“做到什么程度”“达到什么效果”等做出明确、具体、可操作的标准性规定，不仅使政务服务的目标、过程和结果清晰明确，而且使工作责任可追踪、可追溯，进而压缩自由裁量权，有利于实施精准化和便捷化服务，有利于促进政务服务质量和水平的不断提高，带动政务服务创新，为企业群众办事、创业提供更加公平公正、高效便捷的政务服务环境，能有效助推营商环境进一步优化。

2当前政务服务事项标准化存在的问题

《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）提出推动实现政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理。虽然在线政务服务不断提速，形成了诸多经验和模式，然而各地的探索仍呈现“碎片化”，事项名称、办理流程、申请材料要求等仍未实现统一，政务服务事项基本要素在国家、省、市、县四级的规范化、标准化仍未实现。例如目前公布的办事指南往往基于不同政务服务提供主体的理解设定资质、资料、程序等要求，部门间、区域间差异较大。有的办事指南不够具体明确，有些则过于复杂。有的政务服务机构对某些事项的办理从不同的渠道还会得出不一样的答案，增加了群众跑腿次数[2]。

（1）政府业务部门对政务服务事项标准化认识不足。政务服务事项标准化建设是政务服务能力建设的重要内容，政务服务事项标准化建设的进程直接影响着服务效能和服务效率的提升。政务服务事项标准化需要深刻理解事项设定的法律法规，事项设定的政策环境以及条件，准确把握办理事项所需材料，需要法制部门和业务部门共同协作，将法律法规要求、政策要求和业务要求结合起来，制定政务服务事项的受理条件、申请材料、办理流程、办理结果、实施权限等关键要素。对政府业务部门来说，办理审批业务是首要任务，梳理事项既繁琐、又要花费大量时间，还得管理跟自己无关的事项梳理，抵触情绪较重。

（2）从国家层面还未对单一事项具体内容进行规范。2020年11月，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布《全国一体化在线政务服务平台政务服务事项基本目录及实施清单第2部分：要素要求》，给出了事项要素名称、是否必填以及简单的填报要求的描述，仅是格式上和形式上的要求，但对单一事项的设定依据、受理条件、申请材料、办理流程、办理结果等要素的核心内容没有明确规范的要求，导致各地在公布的事项办事指南存在较大的差异，不利于全国一体化的推进。

（3）从国家层面还未真正实现全国一张清单。按照《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）文件精神，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务“一张网”。实现全国政务服务“一张网”，首先要推动实现政务服务事项标准全国统一。从政务服务运行的底层逻辑看，所有业务先要厘清权责边界，而所有的业务则来源于清单，清单标准化是政务服务标准化、规范化的基础。“清单标准化”可以是狭义的概念（如权责清单、材料清单、负面清单），也可以是一个广义的概念，线上线下的政务服务行为、运行过程和内容皆可清单化，这其中政务服务事项标准化是基础。

3北京市政务服务事项标准化的路径与方法

北京市为全面贯彻落实党中央、国务院关于推进“互联网+政务服务”的决策部署，根据《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国令第716号）和《指导意见》（国发〔2018〕27号）等文件要求，持续开展政务服务事项标准化和持续优化工作，并将标准化成果通过信息系统进行固化，确保数据同源管理、同源发布、同源使用，确保纵向不同层级、横向不同区域间同一政务服务事项无差别受理、同标准办理。

（1）北京市政务服务事项标准化发展。2004年至2015年，实践探索阶段：北京市开发建设了网上审批市级平台，出台了《网上审批业务编码规则》《网上审批信息交换技术规范》《网上审批业务流程描述规范》三个地方规范标准。依托网上审批市级平台在首都之窗开通了“办事服务”频道，展示市级2400多项事项的办事指南，提供1100多项事项的网上申报，北京办事服务指数连续十年全国排名第一。2015年至2016年，专业领域推进阶段：为支撑北京市投资项目在线监管平台的集中申报和监管平台与投资项目审批部门的审批数据交换，对市、区两级固定资产投资事项的申请材料和办理结果进行了标准化，实现了市区之间、区区之间同一事项的事项名称、事项编码、事项类型、设定依据、实施机关、审批对象、办理时限、审批权限划分等8要素内容保持统一，为大厅统一接件、申报材料复用、业务链管理服务提供了强有力的支撑。2016年至今，逐步深化阶段：制定了《北京市政务服务事项规范》《北京市政务服务事项办事指南规范》和《政务服务“办好一件事”规范指引》等系列标准，出台了《北京市政务服务标准化管理办法》，并按照“市级统筹、上下联动”和“谁主管、谁统筹、谁负责、清单之外无事项”的原则，由市级部门负责全面梳理编制本领域覆盖市、区、街道（乡镇）以及延伸到社区（村）办理的政务服务事项基本目录清单和实施清单，实现了事项名称、基本编码、事项类型、设定依据、受理条件、服务对象、办理流程、所需材料、法定办结时限、承诺办结时限、收费依据、办理结果等12要素内容保持统一，实现了同一政务服务事项在同等条件下同标准受理、无差别办理，为企业群众提供线上线下统一、服务标准统一、服务品质统一、品牌形象统一的政务服务。

（2）建立功能完善的支撑系统。开发建设了上能承接国家，下能集中统一管理的“北京市政务服务事项管理系统”（以下简称“事项管理系统”），事项管理系统作为本市政务服务事项运行、管理的核心数据源，为政府网站及其使用政务服务事项相关信息的各类系统、平台提供事项数据，与本市权力清单管理系统、国家一体化在线政务服务平台事项管理系统互联互通，政务服务事项的新增、取消、下放、变更等信息在本市区块链平台进行全过程记录，用时间戳加以固证，杜绝随意修改。完成了国家一体化政务服务平台要求的事项库建设，并逐年进行升级优化。如图1-2所示。

（3）北京市政务服务事项标准化呈现的特点。

1）事项结构由“两级”变为“三级”。依据国家标准，政务服务事项结构由原来的主项、子项两级结构，调整为主项、子项、办理项三层结构，并界定了其涵义。主项是指依据国家法律、行政法规、部门规章及政策设定的政务服务事项，子项是指同一政务服务事项按照其法定情形的不同或实施对象的不同被细分的若干个子项，办理项是指根据不同的业务情形进一步细化、细分形成的事项。

2）事项管理由“单一清单”变为“两类清单”管理。为便于统筹管理，政务服务事项由原来单一化清单管理，变为基本目录和实施清单两类清单管理，最大程度地实现了本市政务服务事项清单与本市权力清单和国家政务服务事项清单集中关联。基本目录包括本市承接国家基本目录和本市基本目录。国家基本目录是国务院部门依据国家法律、行政法规、部门规章及政策编制的政务服务事项的基本目录；本市基本目录是指未纳入国家基本目录或国家基本目录不符合本市实际，市级政务服务实施机构即市级业务指导（实施）部门按照国家法律、行政法规、部门规章、政策及其本市地方性法规、部门规章等编制的政务服务事项基本目录。实施清单是由市级业务指导（实施）部门依据“三定”规定确定的职责分工，按照北京基本目录确定的行使层级，对基本目录清单中本领域的政务服务事项进行的细化完善。

3）梳理原则由“分层级”梳理变为“市级统筹”梳理。此前，本市市区两级政务服务事项，由市级业务主管部门统筹，街道（乡镇）级的事项由各区统筹梳理。

4）梳理类别由“依申请7类”变为“11项类型全覆盖”。按照《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令716号），政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项。2019年标准化梳理的事项范围除依申请行政许可、行政给付、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他行政权力、公共服务等7类外，还需要梳理行政征收、行政强制、行政检查、行政处罚等4类行政权力事项，原北京自有的政府内部审批事项，调整到上述11类中，并制定了5套梳理标准，分别为依申请六类（行政许可、行政给付、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他行政权力）、公共服务、行政征收、行政处罚、行政检查与行政强制，对照国家标准和结合本市实际，对事项进行扩充，共设置要素180个。其中，一级要素133个，二级要素47个。

通过政务服务事项标准化梳理和填报，形成了政务服务事项类型全覆盖、要素信息全覆盖、服务主体全覆盖、统筹要求全覆盖的政务服务事项库，推动了政务服务事项管理向标准化、全量化、动态化、精细化的转变。通过共享交换平台为北京市网上政务服务大厅、市区两级政务服务大厅审批平台、投资项目在线监管平台提供了及时、准确的事项数据。为数据共享复用、跨部门业务协同、“一网通办”的实现提供了基础支撑和保障。

4启示与思考

（1）建立地方标准体系。当前北京市政务服务事项标准化已初具成效，但回顾标准化工作历程，在国家标准未涉及方面既缺乏业务标准制度规范，又缺少数据标准的统一设计，多是采取行政要求方式进行规范统一，缺乏具有地方特色的标准体系参照，政务服务事项管理办法与最新标准要求也存在一定差异，一定程度上制约了标准化工作的常态化。由于政务服务事项标准化工作覆盖范围广、执行要求严、实施效果明显，北京市将以此为契机，充分研究论证符合国家标准、具有北京特色、能够充分指导政务服务事项标准化建设的地方标准体系，为政务服务标准化建设常态化推进提供支撑。

（2）建立核查通报机制。政务服务事项具有动态变化性，事项所涉及的要素受政策法规调整、流程优化、业务权限变更、新技术应用等多方面因素影响，经常需要更新维护。而各部门对事项进行调整、更改后，再次出现填写不规范的可能性较大。为确保政务服务事项长期保持标准化状态，应建立并完善专项核查机制，从核查的内容、方法、流程、时间、频次、责任、更新、备案、审核、反馈、修订等各方面对政务服务事项标准化核查工作进行规范，形成一套严密的制度流程，定期对北京市四级线上线下政务服务事项办事指南从内容准确性、规范性、完整性、实用性等方面进行全面核查，持续抓好事项标准化质量核查，不断提升事项标准化质量和水平，并确保线上线下政务服务事项同源管理、同源发布。

（3）着力强化事项业务梳理与数据标准融合。政务服务事项标准化梳理的最终目标是促进数据共享融合，支撑政务服务创新应用，为实现“一网通办”提供保障。从本次梳理情况来看，对全市政务服务全面覆盖的梳理与规范，在业务层面实现了标准统一与业务汇聚。但是从数据流动角度来看，仍未实现业务数据化关联和数据业务化的流动。建议在推进政务服务事项标准化的同时，要理清业务事项要素的标准化与数据标准化的关系。围绕打破数据壁垒，实现数据共享与业务协同这个核心，按照“一切业务数据化，一切数据业务化”的思路，充分考虑业务与数据的融合，持续进行政务服务事项标准化工作。

（4）进一步提高政务服务事项智能化管理效能。事项管理系统是全市所有政务服务事项的载体，是政务服务事项对外发布的数据源头，沉淀着大量的政务服务事项数据，从目前情况看，事项要素的管理仍未到最小颗粒度，在政务服务数据的拓展应用和使用便捷度上仍有一定差距，下一步将对事项系统进一步优化升级，实现事项纵向最小颗粒度管理和各事项之间的横向关联，形成事项关联图谱，增加事项数据可视化和核心数据分析比对功能，让管理者能更便捷地获取和分析数据，进一步提高政务服务事项管理的效能。

（5）着力推动“办好一件事”主题服务落地运行。围绕企业和群众两个生命周期，按照办事情形对“一件事”进行细化拆解，依据“一件事”业务流程整合优化，设计引导式的办事指南，推进部门单一事项、跨部门多事项业务流程、办理环节、数据字段等更深层次、更细颗粒标准化，围绕“减事项、减环节、减材料、减次数、减时限”，进一步推进表单整合、办件材料精简、办理时间压缩、业务流程再造，并加大电子证照、电子签章、区块链、生物识别、人工智能等技术的应用，打破数据共享和业务协同壁垒，推动政务服务由“减材料”向“零材料”转变，由“最多跑一次”向“一次不用跑”转变，由快速办理向“无人工干预审批”转变，实现“办好一件事”主题服务数据层面落地运行，让人民群众共享改革红利，进一步提高幸福感、获得感。

来源：《中国标准化》2021

作者：黄翠萍，郭斌

参考文献：略

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