如何界分民事公益诉讼惩罚性赔偿与行政罚款

　　从我国现行法规范出发,民事公益诉讼本质上归属民事诉讼法律制度框架,在民事法律规定可以提出惩罚性赔偿且未否定公益诉讼诉求的情况下,检察机关亦可在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求。尤其在中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”的顶层设计下,民事公益诉讼惩罚性赔偿更具正当性。但是,立足民事公益诉讼制度定位,民事公益诉讼不应与现行私益诉讼、行政处罚及刑事追诉等制度内涵相冲突。特别是,民事公益诉讼惩罚性赔偿和行政罚款均具备由公权力机关代表“公共利益”对违法行为人提出惩罚请求或直接予以惩处的意涵,有必要明晰二者的制度构造及关系,注意民事与行政、刑事法律问题衔接,以发挥各项制度协同功效。

　　第一,从制度功能的角度,民事公益诉讼惩罚性赔偿和行政罚款均具有惩戒和预防功能。惩罚性损害赔偿与填补性损害赔偿相对,后者一般是对已经遭受的损失的填补,而惩罚性损害赔偿是通过让责任人承担惩罚性赔偿责任,增加其违法成本和精神压力,防止其再次违法,同时对潜在的违法者予以警示。私益诉讼惩罚性赔偿也能起到一定的惩罚与威慑功能,但法律赋予普通消费者惩罚性赔偿请求权,主要目的是激励消费者积极通过诉讼方式维护其自身合法权益,同时实现对公益的间接保护,弥补公权力执法的不足。公益诉讼中惩罚性赔偿制度追求的首要目标是制止和预防危害食品安全违法行为,以保护不特定人利益的集合亦即公共利益。

　　与此相对照,行政罚款也是通过制裁违法行为人,强制其向国家缴纳一定数额的金钱,以教育其遵守行政管理秩序,并不再违法,同时也震慑其他潜在的违法行为人。因此,行政罚款与民事公益诉讼惩罚性赔偿的制度功能实质上是一致的。至于民事公益诉讼惩罚性赔偿是否还有个别填补损失的功能或称私益救济功能,即消费者可否因自身权益受损而就民事公益诉讼惩罚性赔偿金主张受偿或分配,使受损私益得到救济。笔者认为,如果坚持公益诉讼的客观性诉讼特性,以及公法责任不得为私法责任所替代等法理,民事公益诉讼惩罚性赔偿不能用作个别填损或转化为私益救济。否则,易造成现行法律中民事公益责任与民事私益责任混淆。

　　第二,从责任要件的角度,行政罚款责任与民事公益诉讼惩罚性赔偿责任的构成要件日益趋同。目前,检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿主要是准用私益诉讼惩罚性赔偿的相关规定。如食品安全法第148条规定的惩罚性赔偿责任要件是“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品”,包含了客观要件和主观要件。对于生产者具有客观要件“不符合食品安全标准的食品”即满足条件,而对于经营者还增加了“明知”这一主观要件。

　　而对于行政罚款的责任要件,虽然行政处罚法并无明文规定,但整体看来仅是对于处罚行为具有客观可归责性的规定,而没有主观过错性的明确要求,只是在单行法律中个别情况下会增加主观要件作为行政责任的特别要件。行政处罚法所规定的责任要件之所以会忽略掉主观要件或者说采取过错推定的方法,是因为行政法律所维护的是一般社会秩序,所规范的是社会中绝大多数行为。行政行为要比司法行为更为频繁地实施,不能对行政执法机关在主观过错上的区分进行严格要求,以保证行政管理的高效性。个别法律规范补充主观要件,是为了在一些特殊情况下更好实现过罚相当原则。食品安全法对生产经营不符合食品安全标准的食品的行政责任要件并未要求“明知”,该法第142条规定“生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的,依照前款规定给予处罚”,即经营者即便是在主观无过错的情况下出售了不符合食品安全标准的食品,也需要承担行政责任。司法实践中,存在对食品销售领域惩罚性赔偿“明知”认定的泛化现象,最高法的指导性案例也不再把“明知”作为独立要件,这就导致其与行政处罚责任要件的趋同。因此,纳入检察机关提起食品安全公益诉讼中惩罚性赔偿的违法行为,能够被行政处罚所涵盖。

　　第三,从责任后果的角度,民事公益诉讼惩罚性赔偿和行政罚款的计算基数都不是基于损失,而是基于销售额或货值,计算标准主要是基数乘一定倍数,但钱款最后流向存在分歧。对于惩罚性赔偿责任,现行法律明确了基于损失、商品价款或服务费用“三倍”“十倍”等赔偿金算法。如消费者权益保护法第55条规定“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍;增加赔偿的金额不足五百元的,为五百元”;食品安全法第148条规定“除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元”。而对于行政罚款责任,消费者权益保护法第56条规定除其他法律明确规定外,“处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款,没有违法所得的,处以五十万元以下的罚款”;食品安全法第124条规定“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。

　　当前,检察机关在提起食品安全领域民事公益诉讼中,由于损失难以量化确定,一般参照上述规定按照销售金额的三倍或十倍主张惩罚性赔偿;而行政罚款一般是按照违法所得或货值金额的一倍以上二十倍以下计算,没有违法所得或不满一定货值金额的,以法律规定的数额为准。二者计算基数和标准存在一定差别,但都不是基于损失计算,而是基于销售额或货值这种市场价,即根据对市场社会的影响确定计算基数。对于钱款流向,行政罚款是进入财政账户无疑;但各地对民事公益诉讼惩罚性赔偿金的处理不尽相同,有的进入财政账户,有的由检察院、法院、市场监管部门中的一家或几家共管,有的进行专户管理或设立基金用于公益项目。由于当前惩罚性赔偿在公益诉讼和私益诉讼中均基于同样计算基数和标准,如果允许消费者能从公益诉讼惩罚性赔偿金中分配,则应当关注惩罚性赔偿金总额能否饱和的问题;如果消费者在公益诉讼外提起私益诉讼主张惩罚性赔偿,则应当关注是否过度加重了违法行为人负担及可能存在的双“三倍”或双“十倍”赔偿的问题。

　　第四,关于民事公益诉讼惩罚性赔偿、行政罚款与刑事罚金的“同质罚”问题。行政罚款是可以折抵罚金的,而且判处罚金后不再进行罚款的行政处罚。根据行政处罚法相关规定:“违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第12条规定明确了“已经作出罚款行政处罚的,人民法院在判处罚金时依法折抵”;第15条还规定“对于人民法院已经作出生效裁判的案件,依法还应当由食品药品监管部门作出吊销许可证等行政处罚的,食品药品监管部门可以依据人民法院生效裁判认定的事实和证据依法予以行政处罚”。据此,如果已经存在刑事判决,应当坚持同质罚不应再罚的原则,对于罚金与罚款、自由刑与行政拘留等行政和刑事所具有性质相近的处罚种类,不应该再进行同质的行政处罚。而包括民事公益诉讼在内的惩罚性赔偿责任目前被归类为民事责任,不能因刑事责任的承担而免除。换句话说,当事人被判处罚金之后,检察机关仍然可以通过民事公益诉讼要求进行惩罚性赔偿,但公益诉讼惩罚性赔偿金是否可以抵扣罚金,司法实践存在不同处理。

　　公益诉讼惩罚性赔偿与行政罚款的制度功能具有高度一致性,一方面,二者是相辅相成的关系,行政机关由于执法资源有限不能对影响公共利益的食品安全违法等行为进行查处,尤其对于具有主观过错的“明知”行为,因无法进行深度调查而缺乏适当规制,由检察机关提出惩罚性赔偿予以惩处是十分必要的。另一方面,检察机关提出公益诉讼惩罚性赔偿应受到一定限制。首先,公益诉讼惩罚性赔偿应当是处于补充地位,作为行政执法和刑事司法由于各种原因没有查处的补充;其次,如果违法行为人已经被处以与违法行为危害程度相当的刑事罚金和行政罚款,不宜再在检察公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求,否则有同质罚再罚之嫌。

　　(作者分别为中央民族大学法学院教授,北京市人民检察院检察官助理)