优化营商环境视角下“双随机、一公开”智慧监管模式问题研究

【摘要】“双随机、一公开”监管模式是市场监管机制的重要创新，也是“放管服”改革的有力举措。目前对于“双随机、一公开”监管工作的现况是总体向好，取得一定成绩，但仍处于探索、推广阶段，未达到成熟阶段。由于在抽查监管机制和数字化、智能化监管方面仍不够完善，易出现抽查细则不明确、责任划分不清晰等问题，仍有一系列工作需着力突破，以期提升政府市场监管效率，构建“宽进智管”新模式。

一、“双随机、一公开”监管模式的内涵

近年来，市场主体呈几何式增长，电子商务、网约车等各类新业态层出不穷。随着商事制度改革向纵深推进，传统的市场巡查制度难以适应经济形势发展的需求而逐渐退出了市场监管领域的核心位置，“双随机、一公开”智慧监管制度作为“改革的先行者”应运而生。

从“双随机、一公开”监管机制的内涵来看，主要是指在行政监管过程中，通过摇号、电子抽签等方式随机选择检查对象，随机抽调执法检查人员，检查过程及检查结果及时充分有效地向社会公开的一项新型监管机制，促使相关部门严格行使自由裁量权，通过统一的市场监管信息平台进行公示，促进执法公平、公正、公开。

2015年，为规范和加强随机抽查监管机制，国务院办公厅专门印发了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》。在该《通知》中明确提出：“在规范市场执法领域，大力推行‘双随机、一公开’监管模式”。“双随机、一公开”监管模式是市场监管体制机制的重要创新形式，也是“放管服”改革的有力举措。2019年，吉林省印发《在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管工作实施办法》等文件，这些规范性文件为吉林省全面推进“双随机、一公开”监管工作提供全面依据和重要参考。当然，“双随机、一公开”监管模式只是众多监管方式的一种，采取此种新型监管模式并不排除其他监管方式，例如大数据检测、上级部门交办、其他部门转办，投诉举报等，这些监管方式与“双随机、一公开”监管机制互为补充、形成合力，协同形成多层监管架构。

二、“双随机、一公开”监管模式的重要意义

2014年2月，国务院专门印发了《注册资本登记制度改革方案》，在这份方案中明确提出了“宽进严管”的原则。在推进简政放权举措的背景之下，市场准入门槛降低。在“宽进”原则的激励下，市场主体迅速增加、大量涌入，而监管力量并没有对应性地增加，监管方式的改革成为了必然之选。

全面推行“双随机、一公开”的监管模式，对于创新市场监管理念和方式，切实有效地减轻企业负担、优化营商环境等方面，具有重要意义。

首先，“双随机、一公开”监管模式推动了政府职能转变。政府职能转变的关键就是重新厘清政府社会与市场的关系，厘清三者之边界。简政放权、放管结合、优化服务是政府释放出的明确信号，为了规范事中事后监管，营造公正、高效、优化的市场环境，充分释放市场活力，新型监管模式把“放”和“管”有机结合起来。一方面，“放先行”和“管跟进”相促进；另一方面，“放得开”和“管得住”相融合，激发市场活力和社会创造力，保障经济发展有序推进，刺激政府进行制度创新和治理创新，提高监管效能。

其次，传统的监管模式存在检查任务较重、随意检查、重复监管等问题，导致执法不公、执法扰民、随意执法等乱象，监管成本较大，企业疲于应对。把网格化巡查监管模式改为按比例抽查的模式，有利于有效减轻监管部门对市场主体正常经营活动的干预，规范监管行为，把检查装进制度的“笼子”。同时，节约执法资源，积极缓解基层执法力量不足的问题，减轻了基层执法人员的工作压力。

再次，在传统的监管模式中，多种检查方式并存，随意性较大，企业疲于应对，还可能造成权力寻租行为。而新的监管模式下，抽查对象、检查人员通过“综合监管平台”由电脑随机摇号、电子抽签等方式，有效压缩了市场监管部门与市场主体之间双向存在的权力寻租空间，避免了人情监管、选择执法、多头执法、执法扰民、执法不公等老问题新动向，在落实随机抽查、减轻各类企业负担的同时，也给执法人员戴上了“紧箍咒”，有效遏制权力寻租和执法腐败，彻底根治人情监管，规范阳光执法程序，强化政府信用支撑。

最后，检查结果的充分有效利用是加强事后监管的重要依托。将抽查检查结果登记于市场主体名下，对抽查中发现的弄虚作假、诚信缺失甚至企业失联等市场主体的异常行为列入异常名录，纳入市场主体的社会信用记录，并通过国家企业信用信息公示系统、专业抽查系统和部门网站予以公示。通过悬起“达摩克利斯之剑”，对企业的经营行为产生有力的约束，增强企业守法诚信经营的自觉性，从而实现自我约束，诚信经营。通过有效督促企业发挥市场秩序第一责任人的作用，推动社会监督，推动“互联网+监管“模式的系统建设。

三、“双随机、一公开”监管模式的实践检省

目前，总体而言，七成的县市成立了工商、质检、食药监三合一的市场监管局，有效解决重复性执法、执法任性等问题，有效提升了政府管理水平。具有监管职能的各级政府部门相应确定了随机抽查事项清单，在各自监管领域开展“双随机、一公开”监管的探索，切实增强了群众的获得感，初步实现了有序放管结合，激发市场活力和社会创造力，营造公平竞争的市场环境等目标。对于“双随机、一公开”监管工作的总体向好，取得一定成绩，但总体上仍处于探索、推广阶段，未达到成熟阶段，仍有一系列工作需着力突破。

（一）“一单两库”的更新较为滞后

关于“双随机”抽查，包括“抽”和“查”两个重要程序。在“抽”的程序中，主要依据的就是“一单两库一细则”。“一单”是指随机抽查事项清单，2016年印发的《工商总局关于公布随机抽查事项清单(第一版)的通知》中包含了十二类四十项目的抽查事项清单①。同时，该《通知》赋予了省级工商和市场监管部门增加抽查事项的权利，明确其可以根据地方实际，在总局随机抽查事项清单的基础上，针对性地、依法适当增加本地区随机抽查事项。而对于抽查的数量、频次、比例，或由相关的规范性文件进行规定，或根据实际情况进行确定，缺乏统一的依据。

“两库”主要是指被检查对象名录库以及执法检查人员名录库。

对工商和市场监管部门来说，应当建立健全检查对象名录库，增强其真实性、全面性，同时注重运用国家企业信用信息公示系统。一般是全量的存续状态的市场主体，并且要根据市场主体的设立、吊销、注销等情况，及时进行出入库动态管理。但在实践中，多地“一单两库”的更新较为滞后，不能做到动态化实时更新。

而执法检查对象的名录库和执法检查人员的名录库作为实时动态调整的数据库，企业法人变更、注销等变动较为频繁，如果更新不及时，名录库与企业信息的实然状态出现差异，导致抽查样本不准确，容易出现监管漏洞。“僵尸户”的存在影响了抽查的针对性和精准性。部分企业由于未办理注销登记或未被吊销处于异常状态而被列入经营异常名录。由于这些被流入了异常名录的企业仍在定向抽查范围之内，因此降低了被检查对象范围的有效性，影响了随机抽查的精度和准度。另外，一些偏远地区的机构不足、企业较少，数量样本达不到母本的要求，无法做到真正意义上的“随机”抽查。

（二）抽取抽查问题的靶向性欠佳

“双随机、一公开”监管模式要求实现市场监管领域抽查事项的“全覆盖”。全覆盖即要求抽查范围涉及市场监管的所有业务条线，必然面向大批量的不定向抽查任务。新型监管模式与单项抽查相比，范围更全面、要求更严格、检查力度更大。实践中，一些检查内容较为琐碎，一些较为粗略。虽然形式上采取按比例随机抽查的方式，满足了数量、比例的要求，但也存在着不足之处。对于存在问题的企业，例如曾被列入异常经营名录库的企业、被投诉举报的企业、被行政处罚的企业，应当加大对其的抽查力度。即在监管理念上，问题导向的思路仍需完善，对存在企业经营风险和诚信风险的企业进行差异化监管的理念还需进一步强化，守信联合激励、失信联合惩戒的激励约束机制有待建立。

由于“双随机、一公开”监管模式，是从总体层面对市场监管领域进行规范，对于种类庞杂的抽查事项，缺乏统一明确、操作性强的抽查检查规范。而在市场监管领域，各项检查事项具有相应的特殊性，在检查的法律法规、技术规范上也有不同，这些都增加了操作难度。一些领域的检查缺乏明确的检查标准，亟待明确抽查比例、频次等抽查工作细则，检查标准的缺乏也导致执法人员责任边界之混同。市场主体和执法检查人员的责任难以划分清晰，不利于增强执法检查人员的积极性。如何既要避免检查过多和执法扰民，又能避免抽查检查流于形式、“仍落窠臼”，是需要审慎思考的一个问题。随机抽查的流程、规则、频次、比例等方面需要科学论证和详细规范。

（三）协同监管机制有待加强

“双随机、一公开”监管模式对原有的属地管辖进行改革。在监管过程中，一个常见的情形即检查人员和检查对象分属于不同的区域，如果按照相应的监管流程，被检查单位出现了问题，随机抽查的执法人员与属地执法人员需进行充分有效对接，如果单纯将问题线索转交所属分局，则与一般性、常规性检查没有实质区别。

检查对象若出现问题，一般作出列入经营异常名录的处理，而对于列入经营异常名录的环节，执法检查人员需要花费大量的时间、精力、成本，而申请移出该名录的门槛条件却相对较低。一些经营异常行为主体针对检查出现的问题，仅花费很少的时间、精力进行修改并提出移出申请，工商部门在5个工作日内就会将其移出经营异常名录，违法成本低廉，违法成本小于违法收益，这对新型监管模式的威慑力和公信力都有不利影响。

另外，各部门之间有自己的信息系统和网络系统，但由于信息共享不完善，很多地区和部门并没有形成统一标准的数据共享机制，协同监管机制尚未形成。这些因素将在一定程度上影响事中、事后监管的实际效果，致使监管工作面临“走形式”的风险。总之，“双随机、一公开”抽查制度设计的联合惩戒、制约机制，需要进一步规范创新，仍有提升空间。

（四）基层执法人员专业执法能力更待提升

从各地实践来看，基层执法人员专业执法能力的有限性起码包含着两方面：一是基层执法人员较少与巨量抽查对象之间的矛盾，二是基层执法人员专业能力的有限性与监管要求偏高之间的不完全适应性。“一次检查、全面体检”的制度初衷必然要求基层执法人员具有较强的检查专业技能，对市场监管的有关法律法规较为熟悉，对公示信息中的财务数据、价格行为、产品质量监督、食品生产监督等方面的检查能力较高，甚至要掌握所有业务线的法律法规和相关技术规范。而实践中，一些基层和一线执法人员检查能力不强、发现问题能力较弱、对市场监管法律法规了解不够等问题仍然存在。基层需要培养一批掌握多项业务领域的专业执法人员，如果执法人员欠缺符合全面监管要求的综合专业技能，将导致随机抽查精准性不足、检查质量难以保证。

行政执法体制改革下，监管被分成了数条业务线，各自开展检查工作。长期从事某领域检查工作的执法人员，对本领域的法律法规较为熟悉，业务更为精通，而对其他领域的检查工作不够专业。一些执法人员参与抽查的积极性不高，把抽查检查工作当成额外任务，存在消极思想、敷衍态度，使得监管工作易陷入走马观花的怪圈。随机抽查时，外地检查人员对本地实际情况不甚了解，临时组配工作，需要一定的磨合期，不仅降低了工作效率，也容易影响工作实效。

四、完善“双随机、一公开”监管模式的建议对策

（一）对抽查规范、“一单两库”等适时进行动态更新

从抽查事项来看，有些检查内容过于琐碎，而有些又过于概略。因此，建议把精减和完善抽查事项的检查内容作为工作的重点事项，加以突破。“一单两库”，应根据法律法规规章修订情况和工作中的实际变动情况，及时进行动态调整与更新，并通过统一的数据平台，及时向社会公开。将抽查事项明确列入清单，增强清单的可操作性。制定好抽查工作的负面清单制度，相关执法部门不得对清单之外的事项予以抽查，企业有权对清单之外的事项拒绝检查，做到全面公开、全程留痕，“抽查一小片、警示一大片”。

（二）强化执法队伍建设，建立“双随机”专业人才库

“双随机、一公开”的监管模式从“单项检查”改为“综合检查”，要求检查人员必须对市场监管领域工商、食药、质监的各条业务线都要基本了解，否则在开展检查工作中，很容易走过场，达不到对企业“一次抽查，全面体检”的效果。

基层管理是市场监管的重心，基层执法队伍是监管队伍的主要依靠力量，对于基层队伍老化、专业人才短缺、人才结构不合理等问题，应当注重强化执法队伍建设，加强对一线基层执法干部的培训，增强基层市场监管干部的综合检查能力，以适用新型监管模式下的不确定性。同时，对于药品、化妆品、保健品、特种设备、医疗器械等行业的检查，必须配备专业化的检查人员，加强专业化检查人员的专业素质，做到术业有专攻。充实检查人员库，选取各专业组成专业人才库，以满足监管程序中的不同业务线。

（三）精简明确监管事项，推动随机抽查有序进行

应当明确，企业作为生产经营行为的第一主体，应当落实其主体责任。把检查内容中涉及市场主体责任的事项，如经营场所、工艺流程、从业人员管理、仓库管理等交还给主体。对于一些重点内容，例如企业是否依法依规履行预防、管理、报告、产品质量、资质等，列为检查的重点事项。进一步明晰企业主体责任和政府监管的关系和界线，通过这种简约而不简单的监管方式，增强即时震慑力，引导企业自觉履行法定义务，不敢心存侥幸违规操作，规范生产经营行为。

在监管的过程中，应注重坚持问题导向，对实践中存在的一些突出的问题进行随机检查，提高监管的靶向性和准确性。探索运用分级分类监管机制，对信用状况较好、运营风险小的企业，适当降低其检查频次，减轻对守法诚信企业正常运营之干扰；对信用状况不佳、运营风险较高的企业，则应加大抽查比例和频次，使新型监管机制成为悬在其头上的“达摩克利斯之剑”。

同时，增强抽查清单的操作性，对于抽查依据、抽查项目、抽查比例、抽查频率进行更加细化，推动随机抽查有序进行。根据抽查结果，及时调整市场的监管方向和重点，因地制宜、因行业制宜地细化实施细则。同时，加强顶层设计和统筹协调，探索跨部门、跨行业的联合随机抽查机制，提前确定好检查需求、检查任务，以便选取抽查任务的“最大公约数”，促进部门之间、行业之间形成横向联通、纵向贯通的综合监管体系。

（四）“双随机、一公开”监管模式与其他监管手段有序配合应用

“双随机、一公开”监管机制作为常态化、全覆盖的新型监管机制，在发挥日常性、基础性作用的同时，也要注重与其他监管手段进行配合应用。尤其对涉及重点领域食品药品、产品质量安全和特种设备安全的事项，要专门列入特别领域检查清单。未列入抽查事项清单的事项及无法采用随机抽查方式的事项，如药品等特殊产品的注册、许可证及证照发放、广告监测等，采用其他方式进行严格监管，如投诉举报、大数据监测、转办交办、专项整治。另外，做好执法检查的后续工作，“双随机”抽查结果会向社会及时公布并进行充分运用，保障相关公众的知情权和监督权。完善信用监管机制，将检查结果纳入市场主体社会信用记录，发挥威慑效用，构建“守法守信者畅行天下，违法失信者寸步难行”的信用约束机制。通过对双随机监管检查结果运用，完善后续配套措施，加强事后监管。

立刻加入：营商环境智慧组织

作者：李德惠

来源：《延边党校学报》

参考文献：略

免责声明：本文转自网络公开渠道，旨在为广大用户提供最新最全的信息，营商环境智库不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。转载的稿件版权归原作者或机构所有，如有侵权，请联系删除。抄袭本文至其它渠道者引发的一切纠纷与本平台无关。

关于国脉

国脉，是大数据治理、数字政府、营商环境、数字经济、政务服务专业提供商。创新提出"软件+咨询+数据+平台+创新业务"五位一体服务模型，拥有超能城市APP、营商环境流程再造系统、营商环境督查与考核评估系统、政策智能服务系统、数据基因、数据母体等几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于发改委、营商环境局、考核办、大数据局、行政审批局等政府客户、中央企业和高等院校。

营商环境专属顾问

洪女士：15973460470

杨先生：13167572951

田先生：15386405997

肖女士：18974731692

冯先生：17710021212

超级App蝶变与未来

无锡市大数据管理局和国脉集团联合多家城市App运营机构发起成立中国城市超级App联盟，并于2021年5月7日-8日在无锡召开2021首届城市超级App联盟成立暨生态协作峰会，以“城市之光——超级App蝶变与未来”为主题，聚焦城市超级App未来发展、建设与运营标准、创新应用及经验分享等内容。大会将邀请决策者、管理者、建设者、运营者开展深入探讨、交流与合作，涵盖最新政策解读、标准文件发布、实践案例分享、未来趋势思辨等，将奉上富有干货、面向实践、有获得感的高品质、风向标专业会议！（扫码免费参会）

营商环境智库