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“账总要算的”背后: 煤老板参政的权力江湖 | 文化纵横

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  ? 陈锋 | 北京工业大学人文社会科学学院

  

【导读】近日,内蒙古煤炭领域的反腐风暴引发高层关注。煤炭领域一直是腐败高发区,一些领导干部在煤炭领域搞权钱交易,“这个账总是要算的”。而相比这种直接的贪腐行为,另一种现象——“煤老板”参政,则有着更加复杂、隐蔽的面向。
本文作者基于对“北镇”的实地调查,分析了煤老板参政背后的富人治村现象。他发现,在基层公开选举中,富人群体更有能力通过贿选、利用家族力量、动员灰色力量协选等手段,垄断基层权力。北镇近年涌现的富人村干部,就以煤老板居多。他们不一定会直接从村庄集体收入中牟利,有的还为村集体建设垫资。但通过当选干部,这些老板积极拓展人脉关系,获得更多信息渠道,还可以利用职位之便承揽因资源下乡而来的工程项目,攫取灰色收入,并完成身份转变,得到更大的利益保护。对于这种现象,村干部考核和监督程序很难发挥作用;而由于基层社会也逐渐从熟人社会变成半熟人社会,个体利益意识极大加强,公共意识却大为弱化,基层从上到下一般都秉持“不得罪”的处事原则,倒是机会主义博弈越来越多。
本文摘编自《乡村治理的术与道:北镇的田野叙事与阐释》(社会科学文献出版社2016年版),转自“修远基金会”公众号,标题为编者所拟。篇幅所限,有所编删。仅代表作者观点,特此编发,供诸君思考。

   ▍村庄选举与富人治村

  北镇在20世纪80~90年代主要以村民代表和党员干部推选村干部候选人,并未公开扩散至全民海选,或者只是形式上的海选,却未有公开的唱票计票等,并主要以乡镇的批复作为最重要的标准。然而,随着农业税费的改革和取消,乡镇与农村之间的关联被削弱,乡村干部因无须与农民广泛地打交道,从而逐步放开了对农村选举的控制。北镇的第一次海选发生于2001年,但是,一些乡镇干部在这次海选中仍然暗箱操作了部分选票。直到2004年,全镇的村干部选举进入了实质性的全民海选阶段,才真正开始做到完全公开透明的程序民主选举。

  当然,公开透明的民主选举并不完全意味着公平,也并不完全意味着民主。在选举中,可以监督程序上是否公开透明,却无法监督选举中竞选者对选民的操控。总体来说,当前中国农村选举呈现出两极态势:一些村集体经济较为薄弱的农业型地区,村民对选举往往漠不关心,而在一些村集体经济较为发达的资源密集型地区,则出现了普遍化的贿选现象。北镇的村庄大多属于后者,村集体一般拥有一定的集体资源和收入。贿选现象几乎涉及每一个村落,而且选票的价格正在逐年升高。如此一来,当选村干部首先必须拥有较为强大的经济实力,富人也便成为村干部的不二人选,普通村民自然被排斥在村庄政治之外。

  富人当选村干部主要是以下三种手段的结合:一是贿选,二是乡村中的家族力量,三是动员了一些灰色力量选。其中,贿选是最为主要和重要的手段,用一个农民的形象化语言说:“这选举,狗都累完了,狗都要累死好几条。”这足以使人对竞选人进行挨家挨户动员的喧嚣景象展开无限遐想。老百姓在选举中则表现出“谁给钱多就选谁”的无原则的政治,不断抬高选票的价值。即便一些地区未发生贿选,但是经济分化导致村庄权力固化,经济精英垄断村庄政治并进行权力的自我复制,参与政治的经济门槛和道德门槛也必然会不断提高,形成对普通村民的排斥,导致中国基层民主的萎缩。从近年来村庄选举的结果来看,富人村干部或者“富、灰”村干部已经成为村两委领导的主要构成。


  近10年来,北镇的村干部领导班子基本上进行了一轮更替,农业税费时期的一些老干部逐步下台,富人大老板逐步上任。北镇12个村的书记、主任共计24人,2004年以后竞选当上村干部的有16人,他们都是村庄中具有较强经济实力的人,尤以煤老板为主,而且其中不少村干部还具有灰黑势力的背景。那么,富人主政的动机是什么呢?

  富人参政,通常被比喻为“新乡绅治理”模式,媒体上经常出现一些富人如何拥有桑梓之情、回报家乡之类的报道。这种理想的富人治村模式,当然是政学两界普遍的美好期待。但从社会学的角度来说,这主要是个体属性,而非群体属性。在这里,“‘富人’的概念发生了偷换,个体的富人并不是先富能人群体,不是富人阶层。当概念的含义发生转移之后,分析单位的层次谬误也就出现了”。要理解富人治村,除了考察富人治村所发生的结构性社会背景、社会基础之外,还要从行动者意义的角度去理解,毕竟他们自身是行动的实践者。正如马克斯·韦伯所说,“一个具体行动的正确因果诠释意味着行动的外在过程及动机可以被如实地把握,并同时达到对其关联的有意义的理解……缺乏意义的妥当性,它就仍然是个不可理解的统计概率而已”“只有当我们以观察者的身份能够理解行动者的动机时,我们所研究的现象才是具有意义的社会学事实”。

  在田野调查中,笔者访谈富人、镇村干部以及村民,并参与一些富人村干部之间的社交应酬,以图较为全面地理解富人参与主政的动机,发现参政对于他们的意义。北镇近年涌现出来的富人村干部,越来越多的是老板,其中又以煤老板居多,这些煤老板通常还经营着煤炭以外的其他产业。他们担任村干部期间少有直接从村庄集体收入中牟取利益的,甚至一些干部还为村集体的公益事业建设垫资。当然,这并不意味他们参政毫无所图。

  第一,老板当村干部可以拓展各种关系人脉,排除自身遇到的一些困难,为自己的事业添砖加瓦。老板当上干部以后有利于与各级部门熟络,建立联系总是利大于弊的。尤其如上文指出的一些黑煤窑的存在,如果没有强硬的后台,是难以生存和维系的。福村的支书直言:“当干部不可能说毫无私心,煤矿的运营需要与上级政府十八部门打交道,公检法、林业、水利、环境等部门我们都要认识,我们也总是会有出纰漏的时候,出了问题就得找关系,你当了村长、书记,政府部门的门路也就通了,这当然对我们有好处,尤其是在一些可办可不办、可罚可不罚的事情中就能给面子,而免遭惩罚。”

  第二,老板参政具有捕捉信息的优势,在资源资本化过程中优先获得信息,从而可能从中获得一些利润。这在林木拍卖中表现得十分明显。林木拍卖虽然采取公开招标的形式,但如能预先获取一些林木评估价和竞争对手的信息,对于最终中标十分关键。

  第三,在资源下乡的背景下,从承接、实施的工程项目中获取灰色收入。换言之,跑项立项是获取利益的一种手段。胜村的于书记坦言:“村干部要想谋利,主要是两种情况,一个是在资产转让的过程中,另一个是草率立项。我们村里只要有项目,就会有人主动给我打电话,村干部如果想从中牟利,当然是可能的。去年一个实际花费只需5万元的涵管建设项目,就有人让我承包给他,我没有答应,只要答应的话,可以将其变为项目支出20万元,我就可以从中获得回扣。现在不少村的项目多少都有这个问题。”

  第四,转变身份,寻求更大的利益保护。不少富人发迹的时间主要在20世纪80~90年代市场经济缺乏规范的时期,他们凭借自身的胆识,并通过偷税漏税及其他非正当的灰色手段积聚财富。北镇的许多富人多有一些外号,如二癞子、马蛋等,这些都是他们过去做“混混”时的代名词。如今他们发家致富了,急需一个体面的身份,以图抹去往日的影子,摇身一变为乡村干部、县乡人大代表等。东村的村主任曾经是一个地痞混混,通过开采黑煤窑发家,曾经因为私自炸药雷管而坐过牢。在笔者与其进行的访谈以及村干部之间的应酬交流中,其言语中隐含着潜台词:当村干部改变了他自身的地位和身份。

  由上可知,这些富人可能很少从村干部职位中直接谋利,但村干部本身拓展了他们的个人关系、圈子,增加了他们的信息渠道,转变了他们的身份,这在客观上可以增加或者至少保护他们的利益。富人村干部多是工具理性的行动者。在地方资源资本化和资源输入的大背景下,乡村社会的巨大利益流量是吸引富人老板积极参与主政的主要动机。当然,这并非完全否定他们的价值理性,其中也可能夹杂一些回报乡民的动机。总而言之,富人主政的动机诚如乡镇宣传委员所言,“富人当干部很明显,一是村里的资源,二是政治资本,三是社会地位”。

  从富人愿意主政到富人主政的实践是当前实行的村民民主选举放开的必然结果。富人治村的社会基础源自乡村经济社会分化所产生的政治社会效应。对大多数老百姓而言,市场经济背景下的富人在其朴素的世界观里多被等同于能人,富人主政可能比普通人主政要强。老百姓普遍认为富人主政可以通过他们的门路与关系为村民多谋一些公共福利,“争资跑项”是典型体现。另外,老百姓认为富人比普通人更不易贪污腐败,因为他们自身拥有的巨大财富意味着他们“不缺钱”。这是他们直观理念上的期许,吊诡的是,正如不少老百姓产生的另一个自我矛盾的疑问:“谁上去最终都一个样,一定都有好处,有更大的利益,不然花那么多钱贿选做什么?

  ”富人治村或许可以在“争资跑项”中占得先机,但由于自上而下分配的资源总量有限,他们对资源的优先占有则意味着其他村庄分配资源的减少。富人主政也许降低了村干部从村集体经济和农民手中获得直接利益的可能性,但富人能利用这一职位在资源下乡和资源资本化中谋取更多隐蔽的利益。村民选举的放开和富人治村的兴起对乡村关系、干群关系以及乡村治理产生了深远影响。

  关系的张力与合力

  ▍

  乡村

  所谓乡村关系,一般指乡镇政府与村民委员会的关系。村民自治的拓展、村民选举的全面放开,使得村干部的授权关系发生根本改变,从原来实质上的官方授权转为民意授权,由此也重新塑造了乡村之间的关系。就制度而言,选举不受乡镇干预,村委会成员由村民依法直接海选,逐步改变了传统的行政隶属关系,乡镇对于村级组织领导的合法性大大下降,乡村关系也变更为平等主体之间指导与被指导的关系。这是理想的制度转型状态,在实践中,当前的乡村关系既存在张力也存在合力。

  后税费时代乡镇的中心工作主要以发展经济和维稳为重心,同时在新时期增加了许多软指标的工作,即软件(文本、制度)建设,许多地区的农村出现“软指标硬指标化”的现象。这些工作仍是以任务-考核的形式进行。在上文中,县(市)级政府对乡镇的支配关系主要依托于压力型体制下的目标管理责任制,这一制度发挥了目标强约束的作用。目标管理责任制同样也被乡镇一级政府用于村干部的绩效考核。


  北镇对村干部的工资采用绩效考核,即除了国家转移支付以外,乡镇发文规定村干部还可以获得另外一份绩效工资,这一绩效工资由乡镇进行考核,而绩效工资的支付原则上来自村集体的自有收入。在村级考核中,涉及党建工作、村行政工作、集体经济工作和工业工作四大类,在具体的考核文件和考核指标中,对其有着极其细致的规定,涉及村务工作的方方面面。乡镇与各村书记、主任以及相应的职能村干部都签订了对应的责任状。笔者亲历了2011年北镇对各村的年终考核,并对参加考核的乡镇干部和村干部进行了访谈。年终考核,乡镇干部主要查看村级组织的各种“软件”材料和记录。然而最终的打分结果差异很小,各村干部所评定的绩效工资和奖励工资也相差不大。北镇负责考评村干部的组织委员直言:

  

一年下来,谁都总是干些活,我们的工作是人家配合你做的,你不可能给人家打太低分,拉出太大差距,你打低了还得罪人更不好做工作。现在干部都是选举的,又不是你乡镇所能左右的,所以你还是要靠和他们“姊妹哥”的情感关系来推动工作,用命令的方式根本不好使。

  同样,各村在应对乡镇干部的考核时,也并未过于认真,乡镇考核很难形成对村干部的威慑力:

  

当村干部,该做的工作我们平时也会尽量做到,但不是这个考核所能决定的,每年的考核分数基本上大家相差不大。而且这里面也未必公平,乡镇干部和村干部之间关系扯不断,这考核也就是走过场。你真要扣绩效工资也就扣呗,书记主任的有几个是靠工资活的。
过去政府一句话,说干肯定干,没有政绩,让你下就下,现在政府想保你已经上来的干部都保不住,别说把我拿下,现在村干部干工作也是凭良心干活,愿意干的就多干,不愿意干的就少干,而一些基本任务,当然也会给他们面子,尽可能完成。
我们跟乡镇干部都很熟悉,都是哥们朋友,我们认真完成他们要求的工作是给他们面子,同时他们也会给我们面子,帮我们村里要一些优惠项目,至少从个人角度讲也让我们办事方便。

  从以上乡镇干部与村干部的访谈中可以发现,乡镇对村级组织的目标管理考核与县市级政府对乡镇的考核相比差异很大,责任-利益连带链条在乡村关系中难以发挥根本的强约束作用,而演变为形式主义,或者仅仅形成对村级组织“软件”工作的督促。出现这一差异的主要原因在于乡镇缺乏对村级组织人事权和财权的控制。乡镇对村民选举的不干预使得乡镇失去对村干部人事权的控制,而在村财乡管的政策下乡镇也仅扮演监督村级财务规范使用的角色,并无权干预村级财务的支配。当然,随着农业税费的取消,村干部的工资实际由国家财政转移支付,这一定程度上使村干部的角色半公务员化,但国家财政转移支付并非乡镇财政支付。北镇另外增加的村干部绩效工资又来自村集体的自有收入,且在考核中并无太大差异,乡镇难以因此树立对村干部的支配地位。

  此外,在富人主政的情况下,村干部工资对富人来说并非其主政的主要目的,甚至可有可无。这也使得村干部对考核并非特别重视,目标责任制的正式考核所能发挥的作用十分有限。因此,当乡村两级组织的利益或目标不一致时,乡村关系就可能存在对立和冲突。总体而言,乡镇组织更加受到自上而下压力型体制的制约,通常急于完成自上而下的目标,而村级组织则受自下而上干群关系的影响,通常需要充分考虑完成目标所要付出的代价,尤其是涉及可能影响干群关系的任务。

  当然,目标管理考核体制在乡村关系中的失效并非意味村干部可以不完成乡镇要求的各项基本任务。事实上,村级组织仍较为配合地完成了乡镇自上而下的大多数任务。乡镇作为一级政府,其权威也不可能完全失效,村干部身在其位一般也能承担其相应的基本职责。但是,对于一些较难完成的硬性任务则更需要乡村干部之间的“面子”交换。“面子”“哥们朋友”典型概括了后税费时代乡村干部的一种联结关系。

  陈柏峰认为,从农业税费时代到后税费时代,围绕税费形成的利益共同体的制度基础被打破,逼迫乡镇干部从“利益运作”转向“感情运作”来完成工作任务。感情运作的凸显体现了后税费时代乡村关系制度性关联的弱化,感情运作的过程更加演变为以公务增进个人关系和以私人关系促进公务的进展,个人关系与公共关系在混合利用中相互扩展。但这是否意味着乡村关系走出了利益运作的范畴?

  调查发现,当前乡村关系中的利益运作并未缺位,只是更加隐蔽。资源下乡和地方资源资本化都存在巨大的利益流量,乡镇干部与村干部之间仍暗含许多利益契合点,甚至在这一新的背景下形成权力的利益网络。对乡镇来说,虽然乡村关系制度性的关联减弱,但是在国家“双带”“双强”的战略下,乡镇积极鼓励富人竞选村干部,并积极将其作为发展党员的优先人选,大大推动了富人治村的进程。富人治村在争取自上而下的资源方面和承接资源过程中摆平各种矛盾方面都具有独特的优势,也是乡镇负责人心中村干部的理想选择。与此同时,富人欲借村干部的职位获得政治资本、社会地位以及各种隐性的利益,也离不开与乡镇干部的高频互动和密切配合。正是如此,乡村干部的契合度总体上看仍然较高。

  总之,乡村两级关系由于村民选举的放开导致授权关系发生改变,乡村两级关系存在一定张力,即乡镇不具有对村级组织的强约束力。但是,通过感情运作和隐秘的利益运作,仍在很大程度上使乡村干部构成一个相互配合的工作共同体。尽管具体的目标管理责任制考核未必有效,但是村级组织仍然间接分解了上级政府传递给乡镇的各种压力。同时,乡镇也会适当兼顾村级组织在实际工作中遭遇的困境,并非一味地将压力转嫁给村级组织,而是通过更多柔性的“面子”交换或者隐蔽的利益交换来达成合作,并在实践互动中形成乡村组织共同利益最大化的平衡。

  ▍干群关系的重构与“不得罪”逻辑

  自上而下的维护稳定体制对作为基层政权的乡镇组织的运作产生了重大影响,并在一定程度上将此影响间接传导至村级组织,要求村级组织负责或者配合“摆平”乡村社会的矛盾,达成“不出事”的目标。不过,在基层治理中,村级组织既是国家权力的末梢,也是一个相对完整的地方社会自治单位。因此,村级组织的治理逻辑,并非自上而下的压力或者激励机制所能完全左右,而是深深地嵌入乡村社会之中,尤其是干群关系之中。

  现代科层制产生于发达的工商业社会,以城市生活为基础的“公民社会”是其运作的社会基础,法理型权威则是公共规则运作的基础。但是,中国基层组织权力运作或乡村治理的社会基础是不规则或非程式化的乡村社会。杨念群指出,“与城市中的社会生活相比,农村社会中的程式化和模式化程度是很低的,缺少一成不变的正式程序和正式规则。在许多情况下,即使存在这样的程序和规则,也不会真正起作用。相反,对一些重要而敏感问题的解决,往往要采取非正式的方式或随机处理的弹性手段”。一个世纪以来,中国的乡土社会在经历了革命洗礼、市场侵蚀之后更是发生了巨变,传统的权力文化网络或者地方性共识逐步解体,一些地区乡村社会的蜕变已导致“结构混乱”。

  总体来说,随着村庄的开放及其流动性的增强,传统的社会道德规范正在逐步瓦解,新的公共规则的建立又屡遭困境,乡村社会更加复杂,并从熟人社会转变为“半熟人社会”或“无主体熟人社会”,农民之间的关系日益原子化。这一原子化的社会关系使农民个体利益本位的意识极大地加强,公共意识却大为弱化,村民普遍奉行“不得罪”的逻辑。王会也曾论述过乡村治理中的“不得罪”的逻辑,但其主要从治权和治责弱化的角度进行分析,而非从自下而上人际关系的变化以及干群关系重构的角度去理解。逻辑的盛行意味着农民奉行“事不关己,高高挂起”的行为原则,同时原本具有边缘化效力的地方社会规范弱化,导致对机会主义者的制约能力失效,这是农民机会主义博弈产生和泛化的社会基础。

  “不得罪”的逻辑在普通民众之间盛行,同样也在干群关系之间盛行。村干部的特殊身份,从理论上讲应有更强的超越性和公共性,敢于伸张正义、主持公道。但是,村干部作为村庄一员,自身不可避免地受到村落社会环境的影响。造成村干部“不得罪”逻辑的原因是多方面的。如前所述,这是乡村社会原子化的结果,村干部本身也是村落中的一个原子化个体,其行为逻辑与村民具有同构性。但是,乡村社会基础的变化仅能作为村干部“不得罪”逻辑的社会背景。更为根本的是,乡村政治生态在农业税费取消后重构了干群关系。农业税费原本作为村民、村级组织与国家的重要连接纽带,对农民的集体观念、国家观念以及农村公共事务的运作都产生了深远影响。农业税费的全面取消,意味着农民对于国家和集体的最为根本的一项义务取消,农民与国家之间的义务纽带出现断裂,农民从义务本位走向权利本位,农民与村级组织的关系处于不平衡的地位。与此同时,村干部也无须为了收税而求助于农民,干群之间利益连带的制度性关联丧失,导致村干部也奉行“多一事不如少一事”的行为原则。

  此外,村民选举的放开,对干群关系的重构也起到了重要作用。村民选举的放开意味着村干部授权来源的改变,从理论上说,基于民意的选举将导致村干部对民众更加负责并积极对待村务,越有所作为越有希望赢得百姓的认可,如若村干部消极对待村务,则会面临下一轮选举的危机。但是,这一前提假设是村民是一个公正的、理性的公民。随着农村土地、山林等生产资料的准私有化,当前乡村工作遭遇了农民不合作的困境,农民自利性的机会主义博弈泛化,村干部如若未能满足这些农民提出的要求,并且得罪这些机会主义者,必然会发生正面的冲突。如此一来,由于农村社会关系的盘根错节,得罪一个人,意味着得罪一个家庭,甚至得罪了其亲戚和朋友,由此产生连锁效应。

  村干部的想法及行动策略道出了他们何以“不得罪”的原因--害怕选票的流失,保住村干部的位置是他们考虑的基点。从逻辑上讲,村干部如果不直接得罪这些机会主义者而消极作为,同样可能导致其他老百姓心怀不满。但是正如他们的释疑,“这路不修,大家有提意见的,我可以解释解释,而且也还能凑合着走,至少我们没有与村民发生冲突,时间长了,提意见的那些老百姓也淡化了”“不修的话,这么多年过来了,大家不也都能走,老百姓有点抱怨,但不是直接针对某个村干部”。换言之,村干部的消极不作为至少不会发生正面的冲突,可以规避村干部个体在处理问题中的责任,即便老百姓有意见,也是整个村委会班子的共同责任。对每个村干部而言,其所产生的负效应就会逐步减弱。这种弱负效应由于不存在个人之间的直接对抗性冲突,在选举中通过采用金钱贿赂等手段能够加以弥补之前的松散关系。然而,一旦发生直接冲突,村民便会产生不满和怨恨情绪,这是村干部很难通过其他手段加以弥补的。

  也就是说,授权的改变,并未令村干部对村民更加负责,反而出现村干部因选举而出现治理责任极大弱化的吊诡现象。村庄选举在一定程度上有助于限制村干部对村民侵权的滥作为,却无法监督村干部负责任积极介入村庄的公共事务。如上文所述,多数村干部尤其是富人村干部,其根本动机并不在于为村庄及民众谋取公共利益,而在于改变其社会身份,获得社会地位,建构更大的社会关系网络,从而谋取更多个人的隐形利益。而保住选票,保住村干部位置才是实现目标的前提性保障。就连在北镇相对强硬,且在民众中获得颇多赞誉的胜村于书记,仍然感慨:“自己当了十几年的干部,在海选之前,意气风发、底气十足,但是自从海选之后,也还是让自己腰杆子变软了,声音变小了,脸皮变厚了。”

  村干部普遍承认,三年一届的村庄选举,对于他们而言就是:“看一年,干一年,放一年。”第一年上来看看形势,了解情况,并安抚一下反对派的情绪;第二年琢磨着干点事情,但能否干成,则还受到各种条件的制约;第三年则是必须放手保持不作为的状态,以免临近选举得罪更多人,费力不讨好。2012年正值三年一届中的最后一年,2013年的春季即将进行新一届村两委选举,各村村干部已普遍出现不作为和“不得罪”的消极主义情绪,很多原本计划建设的一些公益事业也就此暂停。

  村干部的“不得罪”逻辑盛行,必然导致村民的机会主义博弈行为的泛化,人人手中都有一张选票,虽然并不必然构成对村干部选举结果的决定性作用,却是村干部所不能忽视的,因一张选票背后可能连着更多的选票。“我可选你了”,这原本可以作为村民制约村干部不作为或者乱作为的制衡手段,却成为一些机会主义者以此作为威胁牟利的手段,更加形塑村干部“不得罪”的消极行为逻辑。在这一干群关系中,无论是村干部还是村民,秉承的都是自身利益最大化的逻辑,而不是公共利益的优先性,这就必然导致机会主义博弈的泛化。

  总之,当前村干部受到自上而下和自下而上双重结构的制约,高压的维稳体制通过乡镇间接传递和分解给村级组织,使其保证“不出事”的目标。自下而上干群关系的重构使其奉行“不得罪”的逻辑,村干部作为行动主体在这种结构性制约中进行不断的自我调适,并蜕变为“守夜人”与“撞钟者”的角色,出现对村政的消极懈怠,但也因此纵容了村民机会主义博弈的产生与扩散。所以,农民的机会主义博弈既是现有结构-制度下的产物,也是作为独立行动者的理性选择。

  本文摘编自《乡村治理的术与道:北镇的田野叙事与阐释》(社会科学文献出版社2016年版),标题为编者所拟。图片来源于网络,如有侵权,敬请联系删除。欢迎个人分享,媒体转载请联系版权方。


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