赵敏：地方财政的债务风险

　　十四五时期财政收入的增长必然要放缓，过去我国的财政收入增长远高于GDP增长，同时往市场经济转型过程中，传统计划经济体制留下来的大量的公共、政府性的资源，但在十四五时期这些都会发生改变。

　　2021年迎来了“十四五”的开局之年，即将召开的两会将集中释放政策信号，细化实现“十四五”和2035年远景目标的具体举措。哪些经济问题可能成为两会热点？2月28日，京东科技集体研究院以线上形式举办了“两会经济热点问题及政策前瞻”闭门研讨会，前瞻两会。

　　世界银行治理局高级经济学家赵敏出席并发言。赵敏认为，未来财政紧约束将常态化。过去我国的财政收入增长比较快，远远高于GDP的增长，这种红利来源于三个方面：我国经济高速增长；计划经济体系向市场经济转型时留下来大量公共、政府性的资源，带来典型的财政收入；城镇化进程使政府参与土地出让过程和规制，获得部分土地增值收益。目前来看，这三个红利会渐渐消失，今后财政收入的增长必然要放缓；同时随着中国进入中高收入国家，老百姓对公共服务的要求不断提高，需要政府增加支出。这样财政的收入和支出两头受到挤压，必然出现紧财政的趋势。

　　以下为发言全文：

　　首先非常感谢建光邀请我参加今天这样一个非常高端的论坛，我也从各位学者那学到很多。

　　世界银行一直参与中国各方面政策分析，从第九个五年规划开始，一直在为中国五年规划提供一些政策建议。最近几年，在贷款方面，不仅仅通过原来的政策研究来支持中国的改革，同时我们通过一些贷款工具支持中国的改革：以贷款为平台，和地方政府一起做改革的实验室，做先行先试的试点。2015年、2016年我们在湖南和重庆做了地方政府债务管理的改革，2018年我们参与了广西精准扶贫体制机制方面的改革。最近一个项目刚刚批准，就是和湖南一起做乡村振兴背景下政府治理能力提升的改革措施。

　　通过真正参与到政府改革实践中，我们发现对政府财政管理和财政体制确实有很多不一样，要推进政府财政改革，也离不开政府治理体系的改革、治理能力的提升。

　　今天时间关系，我就分享三点认识：第一，一个基本判断。第二，一个经验教训。第三，一个基本的综合的政策建议。

　　一个基本判断，关于财政中长期趋势，我非常认同楼继伟部长提到的，财政的紧约束是常态化的趋势。过去我们的财政收入增长比较快，远远高于GDP的增长过去。这是由于过去比较宽松的财政环境，实际上这是不正常的环境，但大家已经习以为常了，过去高速财政收入增长和财政空间是我们经济高速增长或者中带来的红利。第二，计划经济往市场经济转型过程中传统计划经济体制下留下来的大量的公共的、政府性的资源，包括政府权力和政府公共资产便带来典型的财政收入。城镇化过程中，城镇化规模不断扩张，政府通过对土地出让过程的参与以及土地出让规制，把土地增值收益部分也纳入到财政里。因此，这样看来，过去一二十年来财政高速增长是不正常的，今后财政收入的增长必然要放缓，前面说到的三个红利基本要慢慢消失的。

　　第二方面，在财政支出方面的压力必然会持续的加剧。随着中国现在进入中高收入国家以后，老百姓对公共服务的要求从量上要质量上、到均衡性上要求不断增加，必然的要求政府要增加这的支出。另外，现在的绿色发展，要实现碳达峰、碳中和，没有财政贡献也是很难想象的。因此，从财政收入和财政支出两头挤压，应该说紧财政的趋势是必然的。

　　那么，我们的债务空间有没有呢？确实还有，但债务空间在持续收缩过程中，债务进一步扩张的空间并不大。从2008年开始，为了应对全球金融危机，采取了财政刺激政策，因为种种原因，并没有完全退出财政刺激力度。债务空间在不断压缩，尽管现在还有债务空间，但这些有限的债务空间可能需要保留下来应对今后可能会遇到的一些突发事件，例如这次的新冠疫情等等。今后不确定性是常态，我们需要留一定的债务空间来应对这些不确定性。

　　那么，在这个基本判断的情况下，现在中央提出来的财政重心放在提质增效、可持续上，我们认为这是非常有必要的。但是，如何体现提质、增效、可持续，我觉得很多地方可以商榷。从2013年中央开始关注地方政府债务到新预算法出台以后，出台了一系列政策，从当初制定新的地方政府债务管理以来，把地方政府债务纳入预算，建立整个管理体制的过程中，我们可以看到一个很清晰的脉络，初期的时候，我们更多的是想用市场约束，让市场来约束地方政府，限制它的理性发债和理性举债行为。从实践情况来看，市场确实发挥了融资作用，但是，约束作用还是很有限的。我们也看到很多地方政府债务的水平虽然很高，但是这些地方发债利率虽然有一点差别，但是差别并不能完全体现风险程度，而且对地方政府实际行为约束并不是很强，更多的还是要靠上级政府对债务的管控。

　　从这点来看，我们觉得也并不奇怪，在很多其他国家，包括墨西哥、哥伦比亚、阿根廷等等很多国家，在地方政府风险管理过程中都得出了同样的经验教训，也就是说完全的利用市场机制对地方政府形成有效的约束是很理想的想法，但是，实际上并不是很现实，可能更多的需要结合市场的约束和上级政府的监管。最近几年来，尤其从2018年开始，我们看到财政部对地方政府债务管控的一系列措施，从监管、规制到债务限额、到运用一些债务管理框架对地方政府的债务规模以及新增债务进行管控，比如我们对项目债以及项目债衍生的商业性债务进行管理，已经建立了一套比较有效的监管体制，中国比较有意思，这些监管体制本身做的很好，从法规本身来说，政府的透明度好像并不是很好，中央政府对地方政府债务管控力度、方法、结果总是有点存疑，但是，这个并不影响我们的判断，中央政府对地方债务管理体制基本已经建立起来了。真正要把债务管控好，仅仅靠财政部还是不够的。尤其在中国，历史遗留下来的一个问题就是政府边界的确立，尽管预算外债务不断得到规范，融资平台得到不断清理规范，我们仍然看到很多准政府性活动仍然在进行当中，对于这块的管理体制，目前来看还不是那么清晰，尽管已经在监管，但是，监管的力度以及规范性仍然受到其他政策目标的冲击。

　　从跟地方政府的合作以及对他们的财政管理体系的评估结果来看，我们得出一个政策建议，对于中国而言，财政改革一定不是财政部一家的事，需要全面的放到国家治理层面去推进的全面的治理体系的改革。过去几年在分析财政问题的时候，很大程度上会说明财政联邦主义这种模式或者分析框架的影响。跟地方政府一起做了这么多项目和改革的具体实践之后，我现在越来越发现财政联邦主义从财政收入、支出匹配度、明晰政府支出责任、划分收入、要求支出和收入相匹配传统框架并不是不对。从中国的体制来看，因为中国不是联邦体制，是单一制国家，中央政府对地方政府有很强的管控能力的，从自己个人实践和研究来看，更多的还需要回到权责利的问题上来。在财政体制改革里，现在很多明晰事权本身并不能根本的解决问题，举一个最简单的例子，就是农村路，关于事权划分问题已经很明确了，就是划到县级政府，县级政府要承担农村路的职责，从理论上来讲，农村路属于地域性的公共服务产品，确实应该是地方政府的责任，从支出划分责任上来讲，从理论上来讲，确实应该是这样。但是，我们出台这样的政策真正能解决问题吗？解决不了问题，为什么呢？我们看农村路财政资金的来源、支出责任以及最后问责机制，评估以后会发现很有意思，大概三分之一左右农村路支出依赖上级转移支付，上级转移支付基本按照项目支出的，基本规定死了，对于地方政府而言，实际上承担不起这个责任，如果从这种博弈上来讲的话，对他来说，最好的办法就是不断的扩大农村道路支出规模，上级有多少钱做多少事，甚至还会超额追加对农村路的投资，因为还有很多其他事项，包括在扶贫里也有农村路，乡村振兴里也有农村路，为了完成上级政府交办的事项，形成了预算外的债务或者拖欠，最终还要补偿，至少可以作为讨价还价的筹码，可以获得更多财政补助。我们会发现纸面上明晰的事权实际上没有任何意义，只有真正把权责利统一起来才有意义。

　　这次在湖南做了一个试点项目，对先行先试办法做了规范，今后还要落实，我们也希望通过试点改革能够摸索出经验。在湖南试点具体怎么做呢？第一，落实了刚才刘院长说到的如何引进确定性，地方政府财政总盘子实际上是不确定性的，在这个项目下，一方面，要求把上级对县级转移支付的确定性提高。第二，对他的债务进行有效管控。第三，提高财政预算透明度，从大的体制框架上确保整个财政总收入的确定性。第二方面，我们选两个行业做试点，一个义务教育，一个农村路，农村路的话，核心是转变了模式，围绕权责利进行重新定义，从上级对下级政府转移支付来看，把过去传统项目性转移支付变成以结果为导向的转移支付，结果并不是修了多少公里路，结果是说县域内农村整个路网通行质量。路网的质量，比如好路率、维持率等等，我们把最终端的结果作为转移支付的考核指标，依据结果的实现对县级进行补助。我们也考虑到地方政府之间、县级政府之间的基础情况不一样，考核时候考核的不是绝对值，而是考核相对提升的情况。在今后县里首先要制定对于农村道路从预算总盘子到预算分配在资本性支出、道路养护以及道路路矿监测等等建立整个体系和规划，上级政府要对政策目标进行考核，实现了这个目标以后，上级政府的转移支付才可以转给他，形成了以结果为导向的转移支付体系。

　　因此，这里面的核心是把地方政府的权、责、利统一起来，既然要求放权给县级政府的时候，我们就要真的放权，资源怎么用，由他来进行安排，而不是把他的手脚捆死了。同样的话，赋予他这个责任以后，资源的使用权就应该给他，考核的时候就要考核最终的结果。同样的话，我们对义务教育进行了评估，针对义务教育薄弱环节，转移支付要跟政策目标相结合，在义务教育里，可及性没有问题了，入学率基本接近100%，最主要问题是县域内不同学校之间的不平衡问题，以这个为主导考核他的义务教育的质量以及业务教育的均衡性，激励地方政府实现总的政策目标。我们希望通过这样一种试点看看最终能不能真正起到提质增效的结果。财政的紧约束是常态化的，对地方政府债务问题，不仅仅要依靠市场约束，上级政府的行政约束也是少不了的。第三个大的建议，财政体制改革不是财政一家的事，需要放到整个治理体系改革大背景下综合施策。

　　我就说到这，谢谢大家，不对的地方请大家批评指正。