绿视界丨《非银行支付机构客户备付金存管办法》今起实施，备付金新政来了

摘要：随着近年来支付市场的勃勃发展态势，新形势下，建立健全非银行支付机构监管体系迫在眉睫。此前，为加强客户备付金监管，切实保障消费者合法权益，中国人民银行于1月份发布了《非银行支付机构客户备付金存管办法》（以下简称《办法》），自2021年3月1日起正式施行，《支付机构客户备付金存管办法》（中国人民银行公告〔2013〕第6号）同时废止。而进入2021年，为进一步加强对非银行支付机构监督管理，促进支付服务市场健康发展，除《办法》外，央行也于1月份发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，以完善和加强非银行机构支付领域的反垄断监管措施。

“严监管”与“强服务”统一

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什么是客户备付金？《办法》指出，客户备付金即非银行支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。

记者从中国人民银行了解到，此前央行已发布《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》，自2018年7月9日起按月逐步提高支付机构客户备付金集中交存比例，到2019年1月14日实现100%集中交存，非银行支付机构的客户备付金日终后全部集中存放于其在中国人民银行开立的客户备付金集中存管账户中。

中国人民银行有关负责人表示，与原备付金办法相比，此次《办法》主要明确了以下几个方面：

• 一是规定备付金全额集中交存至中国人民银行或符合规定的商业银行。

• 二是规定客户备付金的划转应当通过符合规定的清算机构办理。

• 三是《办法》详细规定了备付金出金、入金以及自有资金划转的范围和方式，明确了支付机构间开展合规合作产生的备付金划转应当通过符合规定的清算机构办理。

• 四是《办法》明确了中国人民银行及其分支机构、清算机构、备付金银行各方对于客户备付金的监督管理职责。

• 五是《办法》增加备付金违规行为处罚条款。

招联金融首席研究员董希淼表示，《办法》体现了监管部门对支付服务市场“严监管”和“强服务”的统一，有助于促进支付机构健康稳健发展，提升支付服务市场活力和竞争力。

优化特定业务账户管理规定

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中国人民银行有关负责人介绍，“此次《办法》在前期《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》基础上，充分考虑市场机构诉求，优化了三类特定业务账户管理规定。”

三类特定业务分别指跨境人民币支付、基金销售支付和跨境外汇支付账户。具体来看，《办法》明确，开展跨境人民币支付业务的支付机构，可以选择1家满足要求的商业银行开立1个跨境人民币支付业务待结算资金专用存款账户，确有特殊需要的，可以再选择1家满足要求的商业银行开立1个跨境人民币支付业务待结算资金专用存款账户作为备用账户。从事基金销售支付业务的支付机构，可在满足要求的商业银行开立1个基金销售支付业务待结算资金专用存款账户。开展跨境外汇支付业务的支付机构，原则上可以选择不超过2家满足要求的商业银行，每家银行可开立1个跨境外汇支付业务待结算资金专用存款账户。

此外，《办法》还明确了支付机构上述待结算资金专用存款账户与其境内商户、客户银行结算账户间的资金划转应当由清算机构通过备付金集中存管账户办理。

规范合规合作备付金

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随着支付业务的发展，特别是随着条码支付等新兴支付产品的兴起，支付机构间的合作逐步增加，由此出现了支付机构间的备付金互转。中国人民银行有关负责人表示，为满足市场发展需要，中国人民银行对支付机构间开展合规合作产生的备付金划转进行了规范。

《办法》规定，支付机构之间的合作应当符合中国人民银行有关规定，支付机构之间因合作产生的、基于真实交易的客户备付金划转应当通过清算机构办理，支付机构应当提供交易流水、收付款人信息等表明交易实际发生的材料。同时，为提高交易透明度，防范资金风险，《办法》明确规定支付机构间不得相互直接开放支付业务接口、不得相互开立支付账户以及由此进行客户备付金划转。

对备付金违规行为如何进行处罚？“为强化备付金监管，提升监管效能，树立监管权威，人民银行以部门规章形式发布《办法》，设定备付金相关违规行为处罚条款，严肃惩处备付金违规行为。”中国人民银行有关负责人表示。

具体来看，对支付机构、清算机构、备付金银行和特定业务银行违反备付金管理相关规定的行为，情节轻微的由中国人民银行及其分支机构进行约谈并限期整改，情节严重或逾期未整改的依据规定进行处罚；任何单位和个人挪用、借用、占用客户备付金的，依据规定进行处罚；不符合要求的商业银行、清算机构违规从事或变相从事备付金业务的，中国人民银行及其分支机构责令其终止相关业务，并依据规定进行处罚。

该《办法》自2021年3月1日起正式施行，自施行起设置6个月过渡期。过渡期内，非银行支付机构、商业银行等行业主体应严格按照规定，完成业务流程和系统改造、建立客户备付金信息核对校验机制等工作，提高合规能力和水平，保障客户备付金安全，切实维护消费者合法权益。

明确划分监管职责

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从主要内容来看，《办法》规范了备付金集中交存后的客户备付金集中存管业务，进一步细化了备付金存放、使用、划转规定，明确了人民银行及其分支机构、清算机构、备付金银行相应备付金管理职责，设定了客户备付金违规行为处罚标准，强化客户备付金监管，促进行业健康发展。

央行有关部分负责人在此前答记者问时表示，遵照国务院关于互联网金融风险专项整治工作部署，非银行支付机构（以下简称支付机构）客户备付金已于2019年1月全部集中存管。相较于原备付金办法，《办法》规定备付金全额集中交存至人民银行或符合规定的商业银行，并且规定客户备付金的划转应当通过符合规定的清算机构办理。

同时，《办法》详细规定了备付金出金、入金以及自有资金划转的范围和方式，明确了支付机构间开展合规合作产生的备付金划转应当通过符合规定的清算机构办理。此外，《办法》明确了中国人民银行及其分支机构、清算机构、备付金银行各方对于客户备付金的监督管理职责，以及增加备付金违规行为处罚条款。

值得一提的是，《办法》在备付金监管职责上作出划分，明确了备付金主监督机构承担的相关职责。央行方面表示，为顺应监管需要，《办法》建立了由央行及其分支机构、清算机构和备付金银行组成的备付金监督管理体系。央行及其分支机构对客户备付金存管业务活动进行全面监督管理，并开展检查。

此外，清算机构对客户备付金集中存管账户中备付金的存放、使用和划转进行监督，监测相关风险。备付金银行对预付卡备付金专用存款账户中备付金的存放、使用和划转进行监督，监测相关风险。

“由于支付机构可同时选择多家清算机构进行合作，因此，《办法》规定其应选择一家清算机构作为主监督机构，对其所有备付金的存放、使用和划转进行整体监督。”央行有关部门负责人表示，其余合作清算机构和备付金银行应当配合备付金主监督机构实施备付金监督。

集中存管十分必要

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有业内人士向记者表示，将支付机构客户备付金集中存管是十分必要的，“客户备付金的规模超级大，加上较为分散的存放，存在流动性风险等一系列风险隐患。”其表示。

上述人士告诉记者，一方面，客户备付金有着可能被支付机构挪用的风险，而有的支付机构可能会挪用这部分资金以用于高风险的投资。另一方面，支付机构能够通过在银行开立的备付金账户办理跨行资金清算，超出了其本身的经营范围。另外，与央行许可支付机构展业初衷相违背的是，有部分支付机构为赚取利息收入，盲目扩大客户备付金规模，使得支付市场上增添了许多新乱象，不利于维护公平竞争的市场环境。

央行官网信息显示，客户备付金是支付机构预收其客户的待付货币资金，不属于支付机构的自有财产。客户备付金的所有权属于支付机构客户，但不同于客户本人的银行存款，不受《存款保险条例》保护，也不以客户本人名义存放在银行，而是以支付机构名义存放在银行，并且由支付机构向银行发起资金调拨指令。

而一直以来，保障客户备付金安全是央行对支付机构监管的重中之重。

2013年6月，央行发布《支付机构客户备付金存管办法》，明确和细化人民银行关于客户备付金的监管要求，对客户备付金存放、归集、使用、划转等存管活动作了严格规定，强化支付机构的资金安全保护意识和责任，以及备付金银行的监督责任。当前，我国逐步构建了央行政府监管、行业组织自律管理、商业银行外部监督、支付机构自我管理的多方位客户备付金监管体系。

而进入2021年，为进一步加强对非银行支付机构监督管理，促进支付服务市场健康发展，除《办法》外，央行也于1月份发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，以完善和加强非银行机构支付领域的反垄断监管措施。

此番针对非银行支付机构制定的《条例》和《办法》，旨在完善填补之前监管的短板，加强非银支付机构反垄断以及规章制度的建设，维护市场公平的竞争秩序，不仅保护市场参与者的合法权益，也有助于促进支付机构与相关业务需求的金融机构开展进一步的合作。

值得注意的是，在强化反垄断的层面上，支付宝、微信支付等支付巨头触及预警线。平安证券表示，由于《条例》中尚未明确定义“市场份额”标准，其是否构成市场支配地位仍待相关政策细则说明。

具体来看，《条例》对非银行支付机构市场支配地位的认定有两个指标：

一是在非银行支付服务市场集中度达到监管上限，可对其采取约谈等措施进行预警。数据显示，2020年二季度支付宝、微信支付移动支付份额分别为55.6%、38.8%，触及预警线。

二是在全国电子支付市场集中度达到监管上限，将被认定为具有市场支配地位，情节严重或面临拆分。平安证券指出，2020年第三季度全国电子支付规模达 2994.8万笔、775.4万亿元，按笔数、金额计非银行支付机构市场份额分别为 78.3%、10.2%，按笔数计支付宝、微信支付或触及市场支配地位，按金额计未触及。

来源 | 中国政府网、券商中国