特朗普的税务还是被盯上了，美国为何会制定世界首部官员道德法

当地时间2月22日，美国联邦最高法院驳回了特朗普律师团队不提交税务记录的请求，明确其应该向纽约市检察官提供纳税申报表和其他财务信息。

美国媒体称，这一判决为纽约检方获取前总统的8年税表扫清了道路。此前，双方就特朗普的税务记录进行了长达一年多的法律斗争，特朗普本人认为，曼哈顿地区检察官赛勒斯·万斯（Cyrus Vance）发出的传票“过于宽泛，而且具有恶意”。

美国是世界上第一个制定专门的政府官员道德法的国家。继美国之后，韩国、菲律宾、日本、南非、匈牙利、阿根廷、加拿大等国都制定了公务员伦理法或道德法规。因立法在先，美国的政府官员道德立法俨然成为具有原创性的可资借鉴甚至仿效的立法样本。

目前中国处于社会转型期，官员腐败、道德失范和价值观扭曲现象十分严重，加强对官员的道德管理刻不容缓，制定公务员伦理法已成为众多学者的呼声。无疑，加强对官员道德的法治化管理，特别是制定专门的公务员道德法，美国经验是不容忽视的。但是，因美国的政府官员道德立法文本众多，

本文选取2011 年的《美国行政部门雇员道德行为准则》（ 下称《准则》） 作为分析样本。尽管该文本只是美国政府道德办公室制定的法规，而非国会通过的正式法律，但它“改变了之前从政道德行为准则所表现出来的分散、缺乏系统性的特点。……这是跨部门法规，首次规定一套适用于所有行 政 部 门 公 务 员 的 统 一 的 道 德 行 为 标准”。较之于1978 年《美国政府道德法》和1989 年《道德改革法》，《准则》没有财产申报制度的规定，“旋转门”就业限制规定也较简略，因为在这两方面法律有详细规定。

除此之外，《准则》提供了政府雇员更为具体的道德行为规范，体现了美国雇员道德行为立法的最新动向。因此，在某种意义上，《准则》更具有文本分析价值

一、《准则》在内容和理论基础上的特点

1． 调整范围的有限性。公务员的道德大体包括职业道德、社会公德、家庭伦理道德和个人私生活的道德以及个人品德等等。但是，遍观《准则》所有条款，《准则》虽然名为“道德行为准则”，但未将职业道德以外的道德行为纳入《准则》的调整范围。

对诸如婚外情、包养情人之类的雇员个人私生活方面的道德问题，是否尽到赡养、抚养、扶养义务之类的家庭伦理道德问题，是否应当文明礼貌，举止端正、见义勇为之类的社会公德问题，以及诸如诚实守信、坚韧正直、勤俭节约之类的个人品德问题等等，《准则》未置一词。因此，《准则》实际上是一部有关政府雇员的职业道德的准则，是“政府雇员职业道德法规”。

2． 以“廉洁奉公”作为政府雇员的最高职业道德行为准则。如果说《准则》只是一部有关政府雇员职业道德的规范体系的话，那么《准则》确立的最高职业道德准则是“廉洁奉公”。《准则》在总则部分阐明规范政府雇员道德行为的目的在于“确保每个公民能够完全信任联邦政府的廉洁”。总则部分第一条将政府雇员对政府和公民负责，对宪法、法律和道德规范的忠诚置于个人利益之上，作为政府雇员的基本义务。“奉公”是美国公职人员的普遍性要求，如新泽西州官员要宣誓“忠诚地、不偏不倚和公正地履行所有公职”，最高法院则将官

员的行为准则概括为“以绝无二致的忠诚履行职务”。

3． 以利益冲突管理、防止雇员以权谋私或假公济私为道德管理的基本内容。按照经济合作与发展组织（ OECD) 的界定，利益冲突指“公职人员的公共职责与其私人利益之间发生的冲突，其中公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”。《准则》具有强制性约束力的职业道德规范，基本围绕撇清、化解雇员公职与其个人利益之间的冲突关系来设定。简言之，《准则》对雇员的强制性道德规范，是要求雇员不得假公济私或者以权谋私，以此贯彻“廉洁奉公”的最高道德准则。

4． 多样化的道德管理手段。除财产申报因法律有详细规定而未涉及外，《准则》约束、控制雇员的道德管理手段包括：

严禁。指严厉禁止一切直接的以权谋私行为。诸如索取和强迫提供礼物，上班时间干私活，利用因公职而获得的未公开的信息谋取经济利益，公车私用、拿办公电话打私人长途等，是绝对不能踩踏的“红线”，禁止没商量。

回避预防。凡是可能造成利益冲突或者可能为雇员提供以权谋私机会的特定活动，原则上都要求雇员回避。限制甚至剥夺雇员的经济利益。由于《准则》并未完全禁止雇员兼职行为，雇员仍然可以从事本职工作以外的各种活动。但为防止雇员兼职过度，以至于不务正业，《准则》通过限制甚至剥夺兼职收入的强制性规定来抑制雇员过度兼职的冲动。对于雇员公务与个人利益之间的冲突，《准则》的规则是“鱼和熊掌不可兼得”。

程序控制。程序控制主要包括外部活动须获得事先批准，遇有回避情形应当作出口头或者书面回避声明，进行备案，对应否回避或者得到豁免把握不住时，应当向上级、机构指派人或者道德官员报告寻求咨询等等。( 5) 纪律处分与纠正措施。即对违反《准则》的雇员采取停职、降职、免职等处分，对收取的礼物采取退还或者对价支付现金等等。

5． 以悲观的人性论为理论基础。《准则》没有把雇员想象得多么高尚，而是充分考虑了雇员的道德能力。《准则》承认、允许雇员一定范围的私人利益，如有关送礼和收礼的规定以及虽然极其严格，但仍然允许例外，并且为保证雇员遵守送礼、收礼规定，以提薪作为不得收送礼的补偿。在规范雇员有关兼职、写作和外出教学、演讲活动时，也允许雇员有条件地“捞外快”。

二、《准则》提供的官员道德立法经验

1． 充分考虑人性的弱点，从遏制人性恶的角度入手规范官员道德行为。人在某种意义上是神性与兽性的结合体，人的内在神性可以产生道德楷模甚至道德圣徒，但兽性也能产生道德恶魔。如在美国，人性丑陋的表演总是多于人性光辉的表演。

当老布什政府修改《政府道德法》，要取消国会议员的演讲酬金时，遭到国会的强烈抵制，迫使《1989 年道德改革法》做出大幅提薪规定，以此作为议员接受酬金限制的回报。而联邦行政部门的雇员对不问演讲目的、完全禁止接受任何酬金的禁令十分恼怒，以至于向联邦最高法院起诉美国政府。

因此，法律作为一种强制性的道德干预力量，受其自身局限的限制，首先应当定位于做基本人性的看守，设置官员道德底线，而这正是美国政府官员道德立法提供的经验。在当下物欲横流、官员腐败严重和道德水准普遍滑坡的中国，美国立法的这种经验是值得借鉴的，官员道德立法应当侧重于惩恶，防止官员兽性发作。

2． 细化利益冲突类型，并规定相应的管理制度。利益冲突类型在实践中有着非常复杂的形态，它是制定雇员道德行为规范的基础，如果不能对利益冲突形态有精准的分析，就难以制定有效措施制止实践中形形色色、隐蔽性极强的以权谋私行为。《准则》通过定义特别是案例的方式，详尽说明哪些情形可能构成利益冲突。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：徐国利：美国《行政部门雇员道德行为准则》评析与启示，江苏行政学院学报2018年第3期）