【实务】国家工作人员、公职人员、“党员领导干部”、“高级领导干部”等的范围及异同

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　　来源：中国纪检监察报（作者：王多，江西省纪委监委），中央纪委国家监委官网、纪法思享等。

　　国家工作人员与公职人员的关系

　　监察法基于对公权力监督全覆盖的目的，将行使公共职权、履行公共职责的公职人员作为监察机关监督、调查的对象。刑法基于对国家工作人员从严规制的刑事政策，将国家工作人员聚焦于从事公务的人员，作为确定职务犯罪具体罪名的依据。因此，监察法和刑法规制对象不同，公职人员与国家工作人员并不是同一个概念，两者内涵不完全相同。

　　国家工作人员属于公职人员范畴。监察法第一条规定，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。第十五条规定了六类监察对象，而这六类人实际又分为两大类：一是行使公权力的公职人员。这些人具有公职人员的身份，日常工作内容就是行使公权力，因为具有稳定的公职人员身份而成为监察对象，如国家机关的公务人员。此类人员的公职人员身份与行使公权力紧密联系在一起。二是行使公权力的其他人员。这些人员成为监察对象并不是因为公职人员的身份，而是基于参与某种特定公共事务活动。如人民陪审员在参加合议庭开庭审理案件或开庭调解、参加案件评议时，属于行使公权力，在履行职务期间有腐败行为的，就属于国家工作人员腐败犯罪。

　　根据刑法第九十三条规定，国家工作人员是指在国家机关中从事公务的人员。2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》进一步解释，“从事公务，指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。”因此，认定从事公务活动的国家工作人员，前提是其具有管理国家事务或者代表国家参与管理社会事务的职权。从这一意义上说，公职人员完全包含国家工作人员。

　　公职人员未必都是国家工作人员。根据监察法规定，公职人员必须是依法履行公职的人员。公职人员履行公职的范围要比公务的范围广，因为公务活动的本质是与国家公共事务有关，而公职人员履行公职的范围则没有国家事务的限制。一些非国家性的社会性公共事务，如基层群众性自治组织内集体事务的管理，虽然不能称之为从事公务，但依法属于监察法中履行公职的范围。

　　由于刑法中的“国家工作人员”均为“履行公职的人员”，而“履行公职的人员”未必全部是“国家工作人员”，监察对象一旦涉罪，就应该进一步甄别其在刑法中的具体身份，进而确定其涉嫌犯罪的具体罪名。例如，公职人员利用职务上的便利收受贿赂，就需要确定该公职人员是否属于从事公务的国家工作人员，进而确定其收受贿赂的行为是受贿罪还是非国家工作人员受贿罪。

　　公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员在刑法上的主体身份。根据监察法释义和《国家监察委员会管辖规定（试行）》，前述单位中从事管理的人员主要有以下几类：

　　1.本单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及其分支机构中的国家工作人员，如公立医院院长、副院长等；

　　2.本单位及其分支机构中层管理人员，如管理岗六级以上职员；

　　3.本单位及其分支机构在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，如出纳、会计人员；

　　4.临时从事与职权相联系的管理事务的人员。

　　刑法第九十三条第二款规定，在事业单位和人民团体中从事公务的人员，以国家工作人员论。此处的“从事公务”主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。由此可见，上述公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的四类人员与刑法中关于国家工作人员的认定基本一致。如公立学校普通教师在参与学校招生工作过程中收受他人贿赂的，因招生工作属于管理活动，该普通教师在招生过程中的腐败行为就属于国家工作人员腐败犯罪。

　　“党员领导干部”的范围是什么，什么职级算领导干部

　　问：《党纪处分条例》全文有17处提及“党员领导干部”，是否可以理解处分条例全篇是对党员的纪律要求，这17处写明“党员领导干部”的是对领导干部规定的更高些的条文？“党员领导干部”的范围是什么？什么职级算领导干部？

　　中央纪委法规室：分则中以“党员领导干部”为主体的条文说明该条针对的是党员领导干部，一般党员不适用该条。

　　目前，“党员领导干部”的范围主要包括以下三部分：

　　一是党政机关中的“党员领导干部”，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理的单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务（已被新《公务员法》修改）的中共党员。

　　二是国有企业中的“党员领导干部”，包括大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的中共党员。

　　三是事业单位中的“党员领导干部”，包括事业单位（未列入参照公务员法管理范围）领导班子和其他六级以上管理岗位的中共党员。

　　此外，已退出上述领导职务、但尚未办理退休手续的中共党员干部也属于党员领导干部的范围。

　　编者注：在党政机关担任科级以上领导职务的党员，都是“党员领导干部”。需要注意的是，不同的规定有其不同的适用范围，应看文件的解释与限定。例如，关于领导干部报告个人有关事项的规定》的第二条规定就明确了须报告个人有关事项的领导干部为“县处级副职以上的干部”。

　　“高级领导干部”（“高级干部”），一般是指党和国家机关及人民团体中副省、部级以上干部，包括离退休后享受副省、部级以上待遇的干部。

　　“党和国家领导人”（“领导人”），为中央层面的高级领导人的统称，常见于媒体报道和政府公文。包括中共中央、国家机构、全国政协的主要领导人，按照排名名单，一般以中共中央总书记为首，至全国政协副主席为止。