最高法院判例：行政优益权在行政协议中的运用

【裁判要旨】

1.行政协议的行政主体方享有一定的行政优益权

行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。

2.行政协议中行政优益权是在《合同法》框架外的单方处置

行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是，行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。

【裁判文书】 （2017）最高法行申3564号

北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师提醒各位朋友们：随着民主和法制的不断进步、发展，政府职能也从管理型向服务型转变，单纯以行政命令的方式来管理国家，解决行政问题的做法已经不能完全适应社会发展的需要，而行政合同在行政管理中的运用，体现了刚性行政向柔性行政发展的现代行政理念，促进了政府职能转变，加强了行政主体与行政相对人的相互服务与合作，在现行社会管理模式下起着不可替代的作用，已经被大量运用于社会行政活动的各个方面，如行政许可合同、行政征收合同、公共工程承包合同、政府采购合同等等，通过签订行政合同的方式，行政主体实现了行政管理职能，保证了社会公共利益的顺利实现。但另一方面，由于行政合同的“行政性”特点，行政主体在行政合同的签订、履行过程中必然享有单方面的行政优益权，如果这项权利不能得到有效的控制和约束，必然会导致行政合同成为一种隐形的行政命令，不但给行政相对人造成损害，也使行政合同失去了其存在的意义。