年年传年年没的区划调整，杭州需要它吗？

每年年底，都会有传言杭州马上要进行区划调整，有人甚至“偷偷”传出微信聊天记录，“人事已经冻结，马上进行调整”。同时网上开始流传调整方案，例如今年的方案是江干上城合并成为上城区，拱墅下城合并成为拱墅区，余杭区一分为二，产生余杭区和临平区。

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当然，这只是民间的传说，官方没有任何消息。不过无论是去年还是今年的方案，共同点都是为上城区、下城区殚精竭虑，希望将上下城区合并其他区。而有趣的是，针对杭州市民的公开询问，杭州政府在2018年的回复是“杭州无区划调整计划。”，而2019年的回复变成了“目前暂未有相关信息，请以官方发布信息为准。”，这难免会让人浮想联翩。

那么杭州是否需要进行区划调整呢？今年的“方案”是否靠谱呢？小熊猫将根据历史和数据来对这个问题进行剖析。

1 | 为什么需要区划调整

由于历史原因，很多大城市的老城区都会出现经济发达，人口密集，但是辖区面积小的区域，而从2000年以来，许多大城市开始对一些功能相近，辖区范围小的区进行合并，从而提高管理效能。

我们来看看15个副省级城市，在2000年以后进行的8次合并相关的区划重整。

2002年，南京，撤销浦口区和江浦区，设立新浦口区，撤销大厂区和六合县，成立六合区
2003年，厦门，合并思明区、鼓浪屿和开元区，成立新思明区
2004年，哈尔滨，合并太平区和道外区，成立新道外区
2005年，广州，撤销东山区，将其区域并入越秀区；撤销芳村区，将其区域并入荔湾区，新设立南沙区和萝岗区
2006年，哈尔滨，合并动力区，香坊区，成立新香坊区
2012年，青岛，合并秦淮区，白下区，成立新秦淮区 合并鼓楼区，下关区，成立新鼓楼区
2014年，广州，合并黄埔区和萝岗区，成立新黄埔区
2016年，宁波，江东区并入鄞州区

广州市在2005年合并了东山区和芳村区，是出于“相似相融，便于操作”，如东山区和越秀区都是行政、经济和商业中心，由于有很大的相似性，合并能使得优质教育资源共享共用，便于融合和协调。而荔湾区则是老城区，万商云集，但是受限于行政区域的限制，而对岸的芳村区则有广阔的土地，正好可以互补，合并则可以促进两个区的发展。

除此之外，2010年，北京市的崇文区和东城区合并设立了新东城区，玄武区和西城区合并设立了新西城区。2012年，苏州合并了沧浪、平江、金阊三个区为姑苏区。上海市在2000年和2011年先后合并了南宁区和卢湾区，成立了新黄浦区。这些都是以把功能相近，辖区面积过小的区块合并为动机的调整案例。

因此从其他城市的区划调整经验看，杭州区划调整的动机也不外乎“合并功能相似区域，区间互补，从而提高行政管理效率，能让城市和区域的经济和社会更好更快地发展”。

2 | 杭州区划调整史

杭州从1949年解放以来，进行过很多次区划的调整，许多区也被进行了合并，如昙花一现的古荡区在1955年被并入了西湖区，1956年笕桥区被并入江干区，艮山区在1957年被并入下城区、中城区也在1957年被并入上城区，也有存在了40多年的半山区与拱墅区在1990年合并成立新的拱墅区。

杭州区划调整史

有意思的是，所有的区域合并和拆分都发生在2000年以前，而2000年以后，杭州城市区划的主要动作是“市区扩张”。先后设立了余杭区、萧山区、富阳区、临安区和钱塘新区，从而使杭州城市扩大了数十倍，如今杭州城区基本已经成型，成为了一个“大”城市，而接下来在城区内部进行调整的确存在很大的可能性。

3 | 面积&人口

在扩张了20多年之后，杭州城区的面积和人口达到了一个极其不平衡的状态，最大的辖区（临安）的面积是最小辖区（上城）的120倍，而人口最多的区（余杭）是人口最少的区（上城）的5.5倍，而人口密度最大区（下城）是密度最小（临安）的94倍。

人口密度地图

然而杭州人口聚集在市区，由于市区的土地限制，导致市区人口密度极高，处于外围的区域则“地广人稀”。根据杭州规划和自然资源局发布的信息，至2025年，杭州可新增工业用地45平方千米。其中，六城区仅有3.03平方千米（上城、下城无可新增工业用地）。由此可见，杭州市区尤其是老城区的地理空间发展严重受限，这已经成为了其发展的一个瓶颈。

从人口结构来看，上城区和下城区的老龄化问题比其他区域更加突出，上城区60岁以上比例有32.23%，下城区则是27.13%，而滨江区的这个比例仅仅是13.65%，也是因为这个年龄结构的问题，上城区的人口自然增长率仅仅1.09%，排在所有辖区的最后一位。

2019年年龄结构和增长

在人口密度，辖区面积的限制下，上城区的人口机械增长也排在除新并入区域（富阳、临安）之外的最后一位。从这个角度看，杭州老城区，特别是上城区的人口增长已经到了一个瓶颈期，这对于区域内经济的发展起到了一定的阻碍作用。

4 | 经济

有文章指出，由于各辖区的土地面积、人口的不平衡，会给区域乃至整个城市的经济发展带来不好的影响。

杭州GDP总量上，余杭、萧山、滨江区不出意外地位列前三，其中余杭、萧山遥遥领先，即使是在全浙江省，余杭和萧山的GDP也是排在第一和第二的，毕竟除了广阔的面积可以产生房地产行业的GDP之外，余杭区的数字经济也极为发达，而萧山区有着强大的工业，包括巨头企业如万向、传化、恒逸、荣盛。

对应的，经济的强大使得辖区政府的财政收入提高，2019年余杭萧山的一般公共预算收入也分别位居第一第二，分别是391亿元和268亿元。强大的经济使得政府也更加的富裕，可以更好地投资城市。

经济对比

老城区尽管有很高的人均GDP，但是GDP总量和财政收入却似乎捉襟见肘。我们看到拱墅区的GDP、人均GDP以及财政收入都处于中下游水平。而上城区尽管有很高的人均GDP，但是政府的财政收入却只有85亿元，不足余杭区的1/4。

5 | 产业

由人口面积限制导致经济的区域不平衡发展，究其原因，产业的不平衡发展有很大的关系。

从产业生产总值比例上看，老城区中，下城、拱墅、江干和西湖的第三产业已经占了绝对优势，而上城区则仍旧在依靠第二产业在进行支撑。

有意思的是，上城区的工业园其实是一块“飞地”，它的地址在拱墅区城北的祥符镇，是在1993年杭州市政府的同意下在拱墅区设立了的“飞地经济”，工业园也支撑了一部分上城区的生产总值。这也进一步说明了上城区受到了严重的地理限制，从而不得不借地发展经济走出困境。

产业分配

我们从三个产业中来分析杭州城区的产业困境，数字经济被认为是新经济，这也是杭州这几年崛起的一个重要原因。我们看到，数字经济的产值主要集中在余杭和滨江，两个加起来占了全杭州的77%，而这两块也是这两个区的主要产业，其他辖区的数字经济则发展缓慢。

2019年数字，工业，房地产经济

工业的发展相对比较均衡，萧山、余杭、滨江和钱塘新区的工业占比比较高，而即使是上城区，也有一定的比例。而另一个大头产业就是房地产，房地产的占比中，余杭和萧山再次绝对领先，而上城区、下城区再次由于辖区土地限制，无法得到发展。

6 | 困境

无论从人口发展还是经济发展的角度看，杭州辖区的主要问题存在于老城区，上城和下城区是富裕的辖区，从人均工资来看，上城区仅次于滨江区（15万），13万平均年薪，下城区紧随其后，人均GDP也比较高，是典型的发达辖区，但是它的主要困境在于授予区域面积限制，发展受到了束缚，产业也非常局限。

而相邻的江干区则有很多土地，甚至钱江新城二期还处于未开发的状态，因此江干区目前的房地产和建筑业撑起了一片天，商品房销售额在2019年仅次于余杭和萧山，位居第三，从这个角度看，上城和江干合作会很有强互补的作用。

拱墅区经济比较平平无奇，在生产总值和财政收入等指标上在杭州排名也比较靠后，并且拱墅区没有特别突出的产业。它的土地面积虽然不大，但是仍旧依靠着房地产发展经济，这一方面说明了拱墅区还是有一定的土地储量，另外一方面也是暗示着拱墅区遇到了一定的经济困境，想利用房地产进行缓解。从近几年拱墅区政府的动作来看，拱墅区急需加入数字经济产业大军，如规划六大产业中心“智慧物流、文化创意、直播电商、汽车互联网、集成电路设计、大数据”。从这方面看，尽管下城区是强经济，但是是否可以带动想走出产业困境的拱墅区，难免令人怀疑。

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其他辖区似乎并没有陷入如此强的困境，如滨江区作为杭州最年轻，平均收入最高的区，正处于飞速发展的时期，它并不需要合并其他区来解决自己的问题。而萧山余杭经济一如既往地强大，有各自强项产业。有网友认为余杭区需要一分为二，分割产业，这是对于政府管理如此大面积的辖区会不会力不从心的担心，小熊猫认为这其实是反其道而行之，有高科技的未来科技城，也有传统产业的临平，分割产业只会令各自陷入困境。

End | 结论

小熊猫认为，杭州城市经过20多年的扩张之后，城市区域发展已经非常不平衡了，的确到了一个需要进行内部区划的阶段了。杭州的主要困境在于市中心的老城区（特别是上城、下城、江干和拱墅），在“区间互补，从而提高行政管理效率”的动机下，上城区和江干区合并是一个很好的选择，然后下城区和拱墅区的合并则并非上上之策，余杭区一分为二更是反其道而行之。

但是正如杭州市长所说“时代抛弃你的时候，连再见都不会说”，杭州面对已经出现的问题，已经到了急需一场调整，赶上时代的步伐的时候。