甘肃榆中县“村占社地”调查：县政府在农村改革中与民争利

国家工程征用农村集体土地180余亩，近千万元的征地补偿款应归谁支配？村民小组以20世纪80年代“包产到户”时期的分田分产会议记录和花名册等史料为依据，证明所征占土地属于本村民小组集体所有；但镇政府却将补偿款悉数划归村委会支配，双方矛盾难以协调。

中国商报记者在调查的过程中发现，甘肃省榆中县政府在执行国家农村政策的过程中存在一系列违规操作：在执行林权改革政策中虚报林草地面积以套取、挪用补偿款；以“征地便利”为名，未严格按照国家政策要求，未将部分村组的林地承包到户；在2015年我国实施的农村土地确权工作中，未将部分地区山旱田登记确权，造成本该农户享受的改革红利被村委会占有。

村委会与村民小组的征地补偿款之争

11月7日下午4点，榆中县和平镇骆驼巷村一处山坡平地上，该村一社社长施祖胜与施工方负责人有说有笑，在打过几个电话后两人互让了一支烟，挖掘机从两人身后轰鸣着爬上山坡。阻滞了四个月之久的“G312线清博公路”工程榆中县和平段（以下简称清博和平段）终于能够顺畅施工。但村委会与一社就该工程征地补偿款的支配权之争仍在持续。

△ 公路施工从山脊穿过

骆驼巷村共有五个村民小组（社）。 时间回退到20世纪80年代“包产到户”时期，骆驼巷村五个社各自成立分地小组，将耕地承包到户。 历经38年，一社分田分产的会议记录和花名册等历史资料被完好保存了下来，“大沟梁”“元朵洼”“文家洼”等地名频繁出现在上述史料中。

榆中县自然资源局的《征地情况说明》中写道：G312线榆中段建设项目拟征用骆驼巷村集体土地182.1517亩，其中永久使用村集体林地127.431亩。公路用地贯穿了一社分田分产史料中记载的地名。一社村民认为，至少140亩土地归一社村民集体所有。但骆驼巷村委会、和平镇政府和榆中县多个职能部门干部则以一社村民拿不出被征占地的“两证”（《农村土地承包经营权证》和《林权证》）为由，认定全村所有未发证到户的林地、荒山荒沟均属村集体所有，故所有征地补偿款约960万元归村委会支配。

骆驼巷村委会和一社村民对征地补偿款的争夺本质上是土地权属的分歧，所征地收益归村还是归社的问题。

历史：村民垦荒种粮 生产队（村民小组）发包土地

一社村民反映称，被征土地自古以来由一社集体耕种经营管理，农村实行家庭联产承包责任制后，由一社作为发包方，承包给本社农民经营管理，与其他社地界清楚且无争议。

现年74岁的施锡章退伍后于20世纪70-90年代担任过30年的骆驼巷村干部，一沓发黄的分田分产会议记录和花名册等史料是他父亲的遗存。一社的几位老人告诉中国商报记者，20世纪80年代初，施锡章父亲与施贺林、施彦林、施殿水担任一社分地小组成员，后三人如今虽都年逾七旬，但身体硬朗。谈及当年分地时的场景三人都记忆犹新，“当年土地的发包方是生产队（社），一社划了两个小组”，老人们说，一社土地贫瘠，可耕种土地不多，分完少量水田后，将山坡旱田搭配划分到户，包括这次征占的“大沟梁”“元朵洼”“文家洼”等荒山上的旱田。由于山高且陡，土地贫瘠且无法灌溉，山坡旱田在20世纪90年代后期便逐年荒芜。

《80年元月24号领导班子代表会议》记载，当日上午施锡章和郭守模（已故）以大队（村）干部的身份与第一生产队（一社）10余名代表召开土地分配会议。“我和郭守模同为大队副书记，代表大队督促生产队分地相关事宜。”施锡章说。《第一生产队土地分摊情况》载明了所有的耕地地界和分配方案，多份相关史料详尽记载了田产分配到户的情况。

△20世纪80年代骆驼巷村一社分田分产部分史料

记者随机走访了骆驼巷村其他几个社现任或已退任的社长，他们的说法和一社村民基本一致： 五个社都有各自的荒沟、荒山，但在历次换发的《农村土地承包经营权证》中，旱田大多未被登记在内。

骆驼巷村现任党支部副书记金安辉也承认本次征占地中可能涉及到一社村民的旱田，但他要求村民拿出分地的底账，“你拿出来，谁家就是谁家的”。

和平镇党委书记岳红宾认为一社的可耕地贫瘠，与其他几个社相差悬殊，也认可唯有一社村民有在涉争议的荒山上垦荒种粮的历史。但在接受记者咨询的一个多小时内，他的表述前后却并不一致——“县自然资源局说这些地连耕种的痕迹都没有。”“1982年土地承包时将这块土地发包了，1996年村集体没有把这块地发包。 没发包，严格意义上说这块地就是村集体的。 ”“自始至终谁也没给你发包过，没承包过”。 因此在“村上建议（将其中55亩未利用地补偿款）划给一社”时，岳红宾“就让全村农民（表决）决定是否划给一社”。

今年10月16日，骆驼巷村委会召开了表决大会，组织全村五个社的农户代表表决被征地属于村集体还是一社社集体，但遭到一社村民的反对和其他社代表弃权而未能成行。

11月27日，和平镇政府向一社村民下发对该宗被征地的《处理意见书》，认定土地所有权应属村集体所有。村民代表共同签署了“不同意”。

现状：县镇村干部否认村民小组发包土地权利

11月6日，施工队上山施工。一社村民赶到现场后拨打了派出所的电话，民警将双方代表召至村委会，组织了由村两委代表、一社村民代表、施工方代表参加的协调会。

一社村民代表指出，依据我国农村土地承包法等多部法律规定，20世纪80年代已经由骆驼巷村五个社各自发包的集体土地应分属于各社农民集体所有，故村民委员会不能享有和分配该笔征地补偿款。但骆驼巷村委会主任陈文凯表示第一次听说村民小组可以发包土地。

△村委会成员与一社农民代表在协调会上

不单是陈文凯，中国商报记者接触过的多名榆中县土地主管部门与和平镇政府的干部都有这种认知，他们对我国农民集体是由乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体的三级构成没有概念，“村民小组无权利”的认知在其言论中表现得非常顽固。“村委会是唯一的农民集体”的错误观念在榆中县一些执行改革政策的干部思想中根深蒂固，进而可能造成村民小组的合法权益被漠视和侵害。

△20世纪80年代一社分田分产部分史料

事实上，我国现行的多部法律如《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等都对属于村民小组集体所有的土地和其他财产的所有权和经营管理权做出了明确而详尽的描述，村民小组发包土地是法律赋予的权利之一。

我国目前正在实施的农村集体产权制度改革涉及到的中央和甘肃省地方性意见均明确表述“分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权”。榆中县是全国农村集体产权制度改革试点县之一，在中国商报记者采访时村级集体经济组织即将完成，但尚未成立社级集体经济组织。

另外，作为对第二轮土地承包的延续和完善，2015年全国土地确权也明确了以村民小组为土地发包方，《农村土地承包经营权证》上再未出现村委会的痕迹。而榆中县早几年已完成了该轮土地确权工作。

△由骆驼巷村一社为发包方的《农村土地承包经营权证》

骆驼巷村部分村民向记者反映，在2015年的土地确权中，只有两类人的旱田得以确权：一类是个别村、社干部利用确权工作的便利，将部分旱田确权到自己名下；另一类是土地恰好与村社干部确权旱田近邻的村民沾了光。而绝大多数村民的旱田都没能反映在《农村土地承包经营权证》上，这也是导致被征180余亩地在今天发生权属纠纷的原因之一。

榆中县在执行国家林权改革时的一系列违规操作违背了当时的政策要求，打破、打乱了骆驼巷村原集体所有的界限。

乱象：虚报林草地 挪用补贴款 不发放林权证

在榆中县，无论是村、镇还是县里的干部，在接受中国商报记者采访时都认为，村民没有林权证，故全村范围内的集体公益林地包括这次被征的127亩土地均属于骆驼巷村集体所有，相应收益归属村委会支配。如果不是这次征地，骆驼巷村民鲜有人知晓村上有如此大面积的林地，他们更不明白原本的荒地和旱田如何变成了林地。

11月7日，记者再次登临清博和平段正在施工的山梁。以山脊为界，一面是开挖平整的旱田，旱田依山势整齐排列，耕种痕迹明显；另一面是仅生长有杂草的荒山。在公路界线内有少量稀疏的灌木柠条，但荒地所占面积明显较大。而征地文件中林地就占了127余亩，那么，大量的林地从何而来呢？

县自然资源局上述干部也曾到骆驼巷村实地勘查过。他对记者说：“你说的事是真的，沿线面山后面就是平地，是20世纪70、80年代农民为了吃饭开出的荒地，包产到户以后基本撂荒了，但地界一直在。后来就规划到林地、草地了，实际上荒地就变成林草地了。”

记者查询与林业改革政策相关的资料获知：我国自2004年中央财政正式建立森林生态效益补偿基金，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准由最初的每年每亩5元提高到15元。以骆驼巷村委会近年来年收益3万元公益林补偿计算，该村林地约有2000亩。

县自然资源局上述干部说，“2002-2004年区划界定，2008年全国集体林权制度改革，改革后就要将所有集体的荒山荒沟分配到个人头上，就跟土地的性质一模一样了，那时一亩地给5块钱，（榆中县）在原有林地的基础上，通过增加邻近的非林地，将林地面积扩大100万亩，这就有500万元，所以不管是县政府还是哪里，安排将林、草地面积都划大了，甚至把林地和草地重着划，草地和林地国家都给钱，县上的态度是国家的钱不要白不要。只能说县政府对政策理解有问题，出发点是为农民着想的。”

榆中县当年通过虚增林草地获取的补偿能到农民手里吗？

“钱大多数县政府统筹掉了（挪用）。到2012-2013年的时候，国家要求补偿款兑现到户，后面就慢慢开始兑现了”，该干部说，“如果分给个人了，乡上就打给个人了；没分给个人，那就是村集体，就给村委会了，但绝对没有社集体”。

骆驼巷村现任两委干部对榆中县“虚增冒领”的部分情节有所记忆。一名历任多届的村干部告诉记者，“2010年以前林地补偿款村上没见过”“2012年补发2011年的”。那么县上是如何认定骆驼巷村林地面积的？该名村干部说，“没见过文件，国家划拨的，作为村上的林地，村委会无条件签字就行了，一级一级往下签个字”。

△公路设计穿过弃耕的农田，间或生长着几丛稀疏的柠条。

根据上述县自然资源局干部的表述，记者查询到了2001年的《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，前者明确要求地方政府在确定集体土地所有权主体时，“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有”；后者明确规定“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位；经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户”。

而后者被社会广泛理解为农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，是农村改革的又一个里程碑，使得“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。

但骆驼巷的村民就没有这么幸运，这在榆中县也不是孤例。

“山沟沟里的土地发了林权证，公路沿线面山的就不让发，政府有文件”，县自然资源局干部说，不发林权证是为了以后项目征占方便，集体的好协商，到个人手里难度大。

林地补偿到了村委会一旦失去村民监督，很多就成了一笔糊涂账。榆中县在近几年推进农村集体产权制度改革中就发现了这一问题，“清产核资的时候，村上退款的多得很”，县自然资源局干部说。

△骆驼巷村民失去的林权证

矛盾不止于此

骆驼巷村原集体所有的界限被打破造成的矛盾不限于这次征地补偿款的分配矛盾。骆驼巷村民向有关部门反映，今年5月，在村民不知情的情况下，村两委召开讨论会，僭越法定程序，举手通过了征占决议，将归属于一社村民超过10亩耕地（其中一半以上在《农村土地承包经营权证》上显示为基本农田）征租给施工单位用于建设厂房等设施的临时用地。另据村民反映，个别村干部近年来私自将原属一社集体所有的荒地和旱田建设成大型垃圾场对外出租经营，从中收取租赁费。

这次征地补偿款之争也让骆驼巷村其他几个社警觉起来，有社长在接受中国商报记者采访时言明已接到村干部的电话通知，村委会要收回他所在社的荒沟、荒山和林地，他个人不能发表意见，只能通知村民自行维权。

在现行农村集体产权制度改革中，如何保障村民小组的权益呢？“先在村上将农村集体经济组织成立起来，严格意义上来说，无论有几个村民小组，只能成立一个村民小组农村集体经济组织（合作社），每个村民小组都成立的话，就领导不住。”榆中县农经站站长王建民说。

《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，清产核资一般以村为单位开展，属于村民小组农民集体所有的以村民小组为单位开展，属于乡镇农民集体所有的以乡镇为单位开展，不能打破原集体所有界限；清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或代表大会确认。

2018年底，榆中县的清产核资工作已全面完成，但骆驼巷村村民对集体林地的形成、面积和公益林补偿款的收支情况却普遍不知情。榆中县自然资源局干部坦言，骆驼巷村的公益林和补助款已经形成村集体的资产，并且已经录入到村上的三资管理平台。

村民维权困难重重

“一般老百姓都胡说着呢。”榆中县委某部一名官员针对骆驼巷村委会与一社征地补偿款支配权归属的问题表示。该官员将一社维权代表之一的施锡章定义为“纯粹的村霸”，建议将其 “报扫黑除恶办抓掉就行了”。

一社村民在反映村委会相关问题的同时也反映了岳红宾可能存在的工作作风问题，这些反映材料最终到了和平镇。岳红宾将这视为个别村民与他个人过不去，坦言村民代表之一的施锡章在任村支书期间也有把柄可抓。有村民代表告诉记者，在代表村民维权的过程中，有人被镇上“盯上”，有人被谈话调查，一些代表已打算退出。在阻滞工程施工可能面临违法，向多部门反映情况没有结果的情况下，全社村民准备筹集资金欲通过诉讼追回征地补偿款。

甘肃勇盛律师事务所律师李建辉在接受一社村民代表咨询时说：“集体土地三级所有是法律的明确规定，农民集体并非指村民委员会，村民委员会是基层群众性自治组织，只是在村集体经济组织缺位时代表村农民集体行使权利。因涉案土地的补偿款归属出现争议时，可以请求政府部门予以协调解决。协调不能解决时，可以通过司法途径依法维权。”

但村民准备集资“打官司”的行为被有些干部视为非法集资并通过捎话或打电话的方式予以警告。“我夹在村民和村委会中间很难为”社长施祖胜苦笑着说。

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